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INTRODUCCIÓN A FINANZAS PÚBLICAS II
Objeto de Finanzas Públicas II
El objeto de la materia es el sector público argentino. Intentaremos responder:
1) ¿Qué es?
2) ¿Para qué está?
3) ¿Cómo debería funcionar?
4) ¿Cómo funciona en la realidad?
¿Qué es el Sector Público?
El sector público es el conjunto de entes que son propiedad del Estado, es decir, del
conjunto de la comunidad. Está compuesto por:
· La administración de los gobiernos nacional, provinciales y municipales (ministerios,
secretarías, direcciones, etc.);
· Entes descentralizados (organismos que en general cumplen funciones
gubernamentales, pero con cierta independencia de la administración central
gubernamental, como Vialidad Provincial, el Instituto de la Vivienda, etc.);
· Empresas públicas (las que actúan en mercados en los cuales participan o podrían
participar empresas privadas: es el caso del Banco de la Nación Argentina, o el
Instituto de Lotería y Casinos);
· Organismos multinacionales, formados por acuerdos entre dos o más gobiernos y
financiados por ellos (como Naciones Unidas, el Fondo Monetario Internacional, etc.).
Cuando hablamos de “Sector Público Argentino” estamos, naturalmente, excluyendo a
estos organismos, a menos que la participación en las decisiones del Gobierno
Argentino sea decisiva (como puede ser en el caso de entes binacionales).
Nótese que esta definición pone el acento en la propiedad, no en la actividad. Una empresa
del Estado puede dedicarse a cultivar cebollas (cosa que también podría hacer una empresa
privada), y no por eso deja de formar parte del sector público. Y una organización privada
puede prestar servicios de prevención del delito en un barrio, o realizar la limpieza en un
edificio público, o recolectar residuos domiciliarios, y no por eso formaría parte del sector
público.
¿Porqué este acento en la propiedad? Porque son los propietarios de una organización los
que definen sus objetivos (es decir: para qué está), y los objetivos son esenciales para
entender la lógica de funcionamiento de la organización. Como veremos más adelante, no
siempre las acciones concretas de una organización reflejan los objetivos que se ha trazado
para la misma; no obstante ello, es fundamental entender cómo debería funcionar, si no
existieran estas distorsiones.
En la materia Microeconomía normalmente se analiza cómo funciona la economía del
sector privado, en el contexto de modelos simplificadores. El punto fundamental de los
modelos más usados es el supuesto de que cada agente económico (cada unidad que toma
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decisiones económicas, ya se trate de organizaciones, familias o individuos) actúa en
función de maximizar sus propios objetivos (que pueden ser: ganar dinero, satisfacer
necesidades de distinto tipo, adquirir poder, etc.), a partir de los recursos (activos físicos,
activos intangibles, capacidades laborales, posición que se ocupa, información, etc.) con
los que cuenta.
El funcionamiento de la economía del sector privado es típicamente el producto de
decisiones descentralizadas: el resultado provendrá de la interrelación entre múltiples
agentes, cada cual con sus propios objetivos y sus propios recursos, a partir de las cuales
tomarán decisiones que guiarán sus acciones. La economía del sector privado analiza
porqué se llega a los resultados a que se llega, y qué cambios se desatarían a partir de
determinados hechos, por ejemplo: qué ocurriría si se establece en un mercado un precio
máximo que está por debajo del precio que prevalecería en ausencia de ese precio máximo.
Nótese que en este caso se analiza la consecuencia de una acción que normalmente toma el
gobierno, pero lo que es necesario saber es cómo funciona el sector privado.
Cuando analizamos al Sector Público, el propietario es la comunidad, y los objetivos
últimos son comunitarios. Puede haber decisiones descentralizadas, pero existirán también
decisiones centralizadas, que, al menos teóricamente, estarán en función de los objetivos
trazados en forma centralizada.
En el sector privado, el método fundamental con el que se revela la demanda para un
producto es la transacción económica, el intercambio en un mercado, en el cual un agente
económico ofrece algo –en una cierta cantidad–, a cambio de otra cosa –también en una
cierta cantidad–. Por ejemplo, un kilo de pan por un peso con veinte centavos. Si hay gente
interesada en comprar a ese precio, la transacción se realiza. Así, puede saberse si es
conveniente producir algo, porque si lo es, habrá suficientes agentes que estarán dispuestos
a comprarlo a precios suficientes como para pagar su costo.
En el caso del Sector Público, lo que se produce, en general, no se entrega a partir del pago
de un precio; y aún en los casos en que sí se hace, el precio puede ser inferior al costo de
producción. Como contrapartida, debe recaudar recursos coactivamente, obligando a los
individuos a pagar impuestos sin recibir nada concreto a cambio. El “intercambio” el
Sector Público lo realiza con el conjunto de la comunidad, pero no con cada individuo. De
este modo, el Sector Público no se guía por precios determinados en un intercambio para
tomar sus decisiones de asignación de recursos, y por lo tanto, debe recurrir a otros
métodos.
Es común que se hable de un “Tercer Sector”: en general, se refiere a las organizaciones no
gubernamentales sin fines de lucro (por ejemplo: sociedades benéficas), cuyos objetivos
normalmente son comunitarios, en lugar de individuales, pero que no son “gobierno” y,
por lo tanto, no tienen la capacidad de obligar con sus decisiones a los individuos. No nos
ocuparemos en esta materia de este “Tercer Sector”.
¿Para qué está el sector Público?
Prácticamente en todas las sociedades (aunque en distinta proporción) existe un conjunto
de decisiones de asignación de recursos y distribución del ingreso que se toman sobre la
base de mecanismos de mercado, y otro conjunto de decisiones que se toman sobre la base
de decisiones de Estado, es decir, que se realizan en nombre de la comunidad. La
organización económica en la que predominan las primeras se denomina “capitalista”, y la
que tiene predominio de las decisiones “comunitarias” se llaman “comunistas”. El contexto
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de análisis que vamos a tener en la materia es el de una sociedad capitalista (como ha sido
siempre la Argentina, aún en la época en que las principales empresas eran estatales y
había regulaciones de precios de bienes y servicios, salarios, tipo de cambio, tasa de
interés, etc.).
El hecho de que en todas las sociedades del mundo haya Estado no es casualidad. Más allá
de explicaciones de tipo político sobre la existencia del Estado1, en general, las sociedades
entienden que no siempre el mecanismo del mercado es el más satisfactorio para resolver
las cuestiones económicas básicas: la asignación de recursos, la distribución del ingreso, la
coordinación macroeconómica. Es decir: entienden que en determinadas situaciones,
podría llegar a justificarse una intervención del Estado, especialmente en la medida en que
ésta sea eficiente. Se habla entonces de “fallas de mercado”, que las clasificaremos en2:
a) De eficiencia microeconómica: se refiere a la asignación de los recursos respecto a un
mercado en particular. Las fallas –acerca de las cuales profundizaremos más adelante–
pueden deberse a la presencia de bienes públicos, externalidades, imperfecciones
informativas, monopolios naturales, decisiones individuales en conflicto con
preferencias sociales. En todos estos casos, a falta de intervención estatal, la
producción en el mercado en cuestión será diferente (menor o mayor) a lo que sería
óptimo para la sociedad.
b) De eficiencia macroeconómica: se producen básicamente cuando existen recursos
desempleados o utilizados ineficientemente por razones macroeconómicas (falta o
exceso de demanda).
c) De asignación del ingreso: implica que el ingreso se distribuye en una forma percibida
como inequitativa por la sociedad3. Se entiende en general en estos casos que el
bienestar social mejoraría si hay una distribución más equitativa.
En la materia nos enfocaremos especialmente en el primer tipo de estas fallas (relacionadas
con la asignación de recursos), sin perder de vista las cuestiones distributivas. No
analizaremos con detenimiento las cuestiones macroeconómicas, que son objeto de otras
materias.
¿Cómo debería funcionar el Sector Público?
El objetivo general del Sector Público es la maximización del bienestar de la comunidad en
general. No siempre es fácil determinar cuándo se logra esta “maximización”, debido a las
dificultades para establecer una función de bienestar social. La sociedad no es otra cosa
que un conjunto de individuos; una función de bienestar social precisa debería partir de la
agregación de las funciones de bienestar de los distintos integrantes de la misma, con la
correcta ponderación. Sin embargo, esta agregación enfrenta serias dificultades, que
veremos más adelante.
1 Por ejemplo, que es un instrumento de dominación, usado por ciertos miembros de la sociedad en perjuicio
de otros miembros.
2 Esta clasificación es básicamente similar a la que utiliza Richard Musgrave cuando habla de las “Funciones
del Estado”. No es de extrañar: la idea es que el Estado tiene “cosas que hacer” (funciones) cuando el
mercado no es eficiente para satisfacer necesidades.
3 Al menos, por el grupo que toma las decisiones, o que tiene la capacidad de influir decisivamente en ellas.
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A pesar de esto, es posible en gran parte de los casos asumir cuáles son las preferencias
sociales4, y determinar si una intervención estatal mejora o empeora el bienestar social. Un
caso típico sería aquel en que la gran mayoría de los miembros de la sociedad están de
acuerdo en que debe haber un servicio de justicia que resuelva conflictos en forma
imparcial, es decir, sin tomar en cuenta cuánto le paga por sus servicios cada parte
litigante. En ese caso, la solución estatal (provisión del servicio de justicia, financiado en
forma independiente al mismo), si es eficiente, parece lo más aconsejable.
Hay, por supuesto, cuestiones más difíciles de resolver. Una cuestión delicada es, por
ejemplo, la que hace a la distribución del ingreso. Cambios en la misma implicarán que
algunos individuos estén mejor y otros peor y para saber si son positivos o no habría que
determinar: a) cuántos miembros de la sociedad están mejor y cuántos están peor; b) con
qué intensidad empeora la situación de algunos y mejora la situación de los otros; c) cómo
ponderar el cambio de bienestar de los distintos miembros. Sin embargo, esto no inhibe la
acción estatal en este sentido, y de hecho, prácticamente todas las sociedades entienden
que el Estado debe intervenir en la distribución del ingreso, mejorando la equidad5.
En una democracia representativa, se determina qué individuos están en condiciones de
participar en las decisiones (por ejemplo: mayores de 18 años, que hayan nacido en el país
o hayan adoptado su ciudadanía, y que no estén condenados por delitos)6; esos individuos
eligen en votaciones a los que van a tomar las decisiones estatales, sobre la base de que
actúen en función de las preferencias de quienes los votaron. Estos representantes son
elegidos considerando su vocación de servicio a la sociedad (es decir: los votantes
normalmente tienen en cuenta si identificación con los objetivos sociales) pero, aún si
actúan en función de intereses individuales, tienen incentivos para actuar “como si” sus
objetivos coincidieran con los sociales: porque, si esto no ocurre, se hace menos probable
que puedan obtener el reconocimiento de la sociedad que les permita en el futuro ser
reelegidos o incluso llegar a puestos que se consideren superiores en la carrera política.
4 En una sociedad democrática, en muchos casos los resultados de elecciones dan pistas importantes acerca de
estas “preferencias sociales”. Pero además, distintos tipos de encuestas –desde simples preguntas hasta
extensas charlas con miembros de la sociedad– pueden orientar al respecto, en la medida en que sean
realmente representativas y que sean correctamente interpretadas.
5 Este es un concepto complejo, pero al que en general se lo entiende vinculado a la igualdad de
oportunidades. En este sentido, dejando lo demás (como la producción total de bienes y servicios destinados a
satisfacer directa o indirectamente necesidades de los individuos de la sociedad) constante, se considera que
las sociedades están mejor cuánto más igualitariamente esté distribuido el ingreso. En este sentido, la
intervención del Estado quitándole (mediante impuestos) recursos a un rico, para satisfacer necesidades de un
pobre, tendería a mejorar el bienestar social. Esto podría darse por varios motivos: podríamos considerar que
una persona destina su ingreso, en primer lugar, a satisfacer necesidades relativamente más importantes, y
luego a necesidades menos acuciantes (la utilidad marginal del dinero tendería a ser decreciente) y entonces la
pérdida de bienestar que sufre el rico (sacrificando gastos de menor importancia) sería de menor valor que el
aumento del bienestar que experimenta el pobre (al que cada dólar de ingreso le significa mucho); y también
podríamos estimar que los miembros de la sociedad, aún los no afectados positivamente por la redistribución,
tienen a la equidad como valor deseable en sí, y en ese caso, se alegra por el alivio de la situación del pobre
que trae la redistribución de ingresos, sin apenarse por el empeoramiento de la situación del rico, que sigue
estando mejor que el promedio de la gente.
6 Nunca este grupo abarca a la totalidad de las personas que se verán afectadas por las decisiones del Estado;
hay casos en que es una minoría; por ejemplo, esto ocurrió en las elecciones argentinas de 1916, 1922, 1928 y
1946 –cuyo carácter democrático nunca se cuestionó– en las cuales las mujeres no estaban habilitadas para
votar.
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A lo largo de la materia, partiremos para analizar el “deber ser” de la actuación estatal, del
supuesto de que las preferencias individuales están claramente definidas, está resuelto el
problema de su agregación en una función de bienestar social, y las acciones de los
funcionarios estatales –tanto de los representantes electos como de los que están
subordinados a ellos– se encaminan a maximizar esa función.
¿Cómo funciona en la realidad el Sector Público?
En la práctica, es fácil observar acciones del Sector Público que van claramente en contra
del interés de la mayoría de los ciudadanos; por ejemplo, la compra de bienes y servicios a
precios por encima de su valor de mercado, o el empleo, pagándole sueldos atractivos, a
personas que no aportan ningún valor a los servicios que provee el Estado a la comunidad
en general.
En tanto que las típicas fallas de mercado se relacionan con la tendencia –a partir de la
acción de las fuerzas de mercado– a asignar los recursos a la provisión de bienes y
servicios, y a distribuir los ingresos resultantes, en forma distinta al óptimo social, las
fallas del Estado más significativas tienen que ver con cuestiones internas a la producción
de las acciones estatales: los objetivos últimos están alineados con los objetivos sociales
(por definición) pero se producen distorsiones en la cadena de decisiones7 que llevan a que
las acciones concretas difieran de las que serían óptimas en términos de estos objetivos.
Ante la realidad de organizaciones estatales que funcionan ineficientemente, se plantea la
necesidad de suprimirlas como tal (mediante su eliminación, si no cumplen funciones
útiles, o su privatización, en caso de que sí las cumplan) o reformarlas. La decisión
generalmente no es fácil; la reforma o privatización debe ser una decisión al interior del
propio Estado, y en contra de la misma van a actuar los grupos que se benefician a partir de
que las organizaciones estatales no cumplan con los objetivos sociales, sino con objetivos
sectoriales.
Con mucha frecuencia ocurre que si una acción beneficia poco a muchos, pero perjudica
mucho a pocos (los “grupos de interés”), estos pocos logran que no se lleve a cabo. La
mayoría de la gente percibe que se ve perjudicada por un accionar estatal ineficiente, pero
no está en condiciones de dedicar grandes esfuerzos a la solución de uno en particular de
los miles de problemas que afectan al aparato estatal; en cambio, los grupos que resisten al
cambio pondrán grandes esfuerzos en impedirlo, incluso intentando convencer a la
mayoría de que la acción en cuestión es perjudicial al interés social8.
7 Estas distorsiones, como veremos más adelante, pueden explicarse en forma estilizada a partir del paradigma
del Principal y el Agente: al tener que delegarse tareas, en condiciones en que el que las ejecuta tiene distintos
objetivos y dispone de distinta información que el que las delega, las acciones tienden a responder, al menos
parcialmente, a los objetivos del que está más cerca de la etapa de ejecución de las acciones. La sociedad
“contrata” a personas (sus representantes) para que maximicen el bienestar social, y a su vez estos
representantes delegan las tareas en los distintos funcionarios, empleados y contratistas del Estado; pero el
resultado termina estando “teñido” por los intereses de esos representantes, funcionarios, empleados y
contratistas.
8 Por ejemplo, consideremos la cuestión del costo de las legislaturas: las personas que se informan acerca del
tema –distintas de las que se benefician con el gasto legislativo–, sospechan que puede haber gasto excesivo.
Pero ese exceso, considerando el caso de la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires, es de poco más del
0,1% del ingreso de los habitantes de la Provincia. Parece lógico que a nadie le quite demasiado el sueño
reducirlo; en cambio, hay unos pocos a los que les importa mucho que no se reduzca, y entonces, tratan de
engañar al resto con frases como “este es el costo de la democracia”.
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La realidad de que las organizaciones estatales no siempre cumplen con sus objetivos
teóricos, ha llevado a analizar su funcionamiento, comparándolas con organizaciones
privadas9. Se ha concluido que, si bien no es posible establecer una regla universal, hay
motivos para pensar que en las primeras puede haber mayores distorsiones en el proceso de
transformación de los objetivos institucionales en acciones concretas que en las segundas.
Esto es el origen de ineficiencias internas a la organización10, que se traducen en general
en mayores costos para un determinado nivel de producción.
Se habla, entonces, de “fallas del Estado” para referirse a esas mayores ineficiencias de las
organizaciones públicas (en relación a las privadas).
La historia del siglo XX muestra durante las tres cuartas partes del mismo un avance
tendencial de la importancia del gasto público, acerca del cual se han propuesto varias
explicaciones, de las cuales, las que podríamos llamar “justificaciones” (es decir,
explicaciones basadas en la racionalidad de este proceso en términos del interés social) se
relacionan con las “fallas del mercado”.
En la última parte del siglo, sin embargo, hubo un fuerte cuestionamiento a este avance,
sobre la base de la presencia de “fallas del Estado” que justificarían las privatizaciones
(retiro del Estado de actividades que estaba cumpliendo, que el sector privado podría
realizar con mayor eficiencia productiva). La discusión, que no involucra sólo el análisis
científico de la realidad sino también valores (relacionados con la visión de cada uno
acerca de cómo debería ser la realidad), será analizada más adelante.
9 Se profundizará en el tema en clases posteriores.
10 Son “internas” o “productivas” porque se determinan al interior del proceso productivo de la organización,
en contraste con las ineficiencias asignativas, en donde el problema (típicamente, fallas del mercado) es
“externo” a la organización, y persiste aún actuando ésta con lógica interna, es decir, maximizando sus
objetivos