La Transición Permanente

 

§ Transitoriedad

La transición propiamente dicha es el pasaje de los regímenes autoritarios a regímenes democráticos y republicanos. Mientras que la alternancia es el paso de un partido político a otro de diferente orientación sucediéndose en el gobierno, que ocurre por cumplimiento de los períodos constitucionales o son forzadas antes de tiempo. Sin embargo, en la Argentina, como democracia joven, se ha utilizado el shock y la emergencia de solucionar una situación crítica en la transición y las alternancias, para permitir que aparezca la “transitoriedad” en la vida política. La transitoriedad es el mecanismo de reformulación de la mayor parte de los parámetros de funcionamiento del Estado y de la economía, en intervalos históricos cortos, asimilables a los períodos presidenciales. La ausencia de tradiciones y de acuerdos políticos básicos genera la posibilidad de cambios profundos o superficiales que se justifican por la sensación de emergencia que vive la sociedad, por los fracasos propios de la dirigencia política. La estructura del Estado, el “proyecto de país”, el modelo económico, la composición general de la justicia, la relación política y económica con las provincias y municipios, todos estos elementos son atributos fundacionales de cada gobierno. ¹

La transición del Proceso de Reorganización Nacional al primer gobierno democrático del período tiene tres componentes que afectaron a toda la sociedad hasta las bases de su propia identidad colectiva: una guerra perdida, el conocimiento de las atrocidades de la represión y un clima económico poco propicio por las consecuencias de la administración de Martínez de Hoz. Al concluir la Guerra de Malvinas, el poder político de la dictadura militar prácticamente se evaporó. El régimen entró en una rápida descomposición por la reticencia de asumir las consecuencias del período gobernado, por la carencia de aliados civiles y por la orfandad en que quedó en el contexto internacional. El gobierno radical recibió un Estado desacreditado, desordenado, escaso de poder efectivo, con cuadros subordinados (como las fuerzas) sumidos en sus propias crisis internas. De esta forma debió afrontar la múltiple tarea de reorganizar toda la administración pública, las fuerzas armadas y de seguridad, a los tres poderes, ayudar a la instalación de gobiernos provinciales y municipales y del Congreso de la Nación, entre otras. ²

La diferencia entre la transición del 83 con las sucesivas alternancias es que la primera ocurrió en una situación de crisis legítima, al contrario de las siguientes alternancias en las cuales se pretendió replicar la situación de crisis, para gozar de los beneficios del síndrome fundacional, instalando en la política argentina, el fenómeno de la transitoriedad. ³

§ Esquema inicial

Ø En retirada, los funcionarios tanto militares como civiles que tuvieron a su cargo la conducción de la administración pública no propiciaron un orden completo y responsable para el traspaso de los asuntos públicos a la siguiente administración.
Cuestiones administrativas de mayor o menos envergadura fueron ocultadas, tergiversadas o directamente no recibieron atención durante esa última etapa. Algunas por desidia, otras intencionalmente. La ausencia posterior de registros de detenidos-desaparecidos, de combatientes de Malvinas o de deudores de obligaciones externas fue parte de aquel desorden administrativo.
La burocracia estatal muestra una profunda dependencia del orden político para actuar, ya que su funcionamiento no está totalmente automatizado.
Se utilizó la intervención, las designaciones propiamente políticas, la promoción a las Direcciones Nacionales y a los “empleados contratados” (los gobiernos salientes tienden a efectivizarlos antes de irse como pago por su lealtad y para continuar teniendo relevancia en la administración pública) como recursos para la conformación operativa de la burocracia estatal. La necesidad de poner en marcha la administración se conjugó con la posibilidad de reparto de favores políticos y la obtención de lealtades para acrecentar la gobernabilidad. Esta combinación es una de las motivaciones de la búsqueda de la transitoriedad: tener la capacidad fundacional de cooptar la mayor parte del aparato estatal.

Ø En el ámbito judicial, la transición tiende a realizar una revisión de la titularidad de los juzgados y de los miembros de la Corte Suprema de Justicia designados por el gobierno militar en retirada. La Corte avaló el Golpe obviamente inconstitucional y consiguió preservarse a sí misma dando lugar a una cuestionable doctrina de subordinación a los poderes de facto. Esto señaló el rumbo de una Corte y de juzgados que obviaron los eventuales delitos de los gobernantes; tanto los relacionados con la violación de la Constitución mediante el golpe de Estado, como los delitos comunes, económicos, administrativos o penales que pudieron cometer militares y políticos. Así, sentó las bases de la disponibilidad para nombrar con discrecionalidad a los responsables del Poder Judicial como conducta de transitoriedad. Esta purga representaba una problemática debido a la complejidad y a la longitud del proceso en un contexto social en el que predominaba la exigencia de justicia inmediata.

Ø El restablecimiento de las instituciones democráticas hizo que los juzgados de todo el país quedaran habilitados al tratamiento de las denuncias por violación a los derechos humanos presentados por diferentes damnificados. El gobierno creó la Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas (Conadep) para investigar el tema y elaboró un informe que fue la base para juzgar a las primeras tres Juntas Militares que gobernaron la mayor parte del PRN. Sin embargo, organizaciones y particulares iniciaron causas judiciales contra una enorme cantidad de militares, policías y civiles acusado de haber sido torturadores y de haber desaparecido personas durante la dictadura. La magnitud de las denuncias representó un gran golpe ante la credibilidad y confianza hacia las fuerzas dejándolas en una situación de extrema debilidad. La transición intentó preservar a las Fuerzas Armadas, cumplir con las promesas electorales de reivindicación de los derechos humanos y atender a los reclamos sociales de justicia, paralelamente a una modernización pendiente desde el fracaso bélico de Malvinas.

Ø Las fuerzas de seguridad, estuvieron durante el PRN bajo el mando de las fuerzas armadas, por lo que también fueron parte de la agenda nacional para intentar cortar con el flujo de corrupción que se instaló durante ese período. Se intentó poner en práctica un proceso de purga pero no fueron lo suficientemente sostenidos en el tiempo ya que no era viable seguir reemplazando al personal constantemente y se tuvo que aceptar que no se podía solucionar completamente la problemática. La corrupción y algunas situaciones en las que se ejerció violencia policial extrema que terminó en muertes, causaron que el poder político dudase de utilizar las fuerzas de seguridad. Se relaciona con el texto del Orden Clandestino de Dewey. ⁴

§ Contexto Internacional

La transición y sus alternancias se desarrollaron dentro de un cambio de sistema internacional que propició el desarrollo del modelo democrático, republicano y liberal. Tres cuestiones modificaron la percepción internacional: Primero el fin del sistema bipolar y de la Guerra Fría, con la caída del Muro de Berlín que inició una extensa década de confianza en la globalización. Luego la obligada revisión del sistema financiero y de inversiones internacionales que da comienzo a una etapa de apertura de mercados y su liberalización de la mano del neoliberalismo. Y por último, la desconfianza hacia el militarismo, aparentemente impredecible como demostró el caso argentino con la imprevista Guerra de Malvinas, que podría romper el equilibrio dentro del bloque y generar conflictos. Este proceso general en el contexto internacional se denominó globalización idealizada. ⁵

§ Herencias y Legados

La herencia es lo que recibe cada gobierno del anterior y el legado es lo que se traspasa al siguiente. Se diferencian porque la herencia no necesariamente ha tenido intencionalidad del predecesor, son alternativas que deberá afrontar la nueva administración ya sea por la conjunción de circunstancias tanto locales como internacionales. La herencia es estructural, tienden a ser construcciones económicas, políticas o administrativas. No son necesariamente situaciones negativas, muchas veces se desperdicia la herencia positiva y se descarta por el simple hecho de provenir del gobierno anterior, se dan por concluidos los procesos originados previamente debido a la necesidad que impone la transitoriedad de dar un tono fundacional al nuevo gobierno. Al iniciar una nueva gestión, comienza un proceso de canibalismo político indiscreto. Por otro lado, el legado es completamente intencional por la compulsión o necesidad de condicionar al sucesor y para lograr una cuota de poder que le trasciende en el ejercicio de su cargo. Los legados tienden a ser destructivos, siempre son de carácter negativo. Ejemplo de Herencia: Alfonsín dejó un funcionamiento de las instituciones republicanas acorde a la Constitución. Ejemplo de Legado: Aspectos negativos de la convertibilidad menemista. ⁶

§ Clasificación

ü Económicas

Tienen que ver con los niveles de reservas monetarias en el banco Central, la programación de vencimientos de deuda externa e interna, los atrasos en el tipo de cambio, cuestiones referidas al manejo monetario y cuestiones pactadas e incumplicas con organismos financieros internacionales como el FMI. También se incluyen contratos firmados por el gobierno saliente con empresas privadas prometiendo trabajos y beneficios o los pactados que le aseguran al saliente una cuota de negocios vigentes aun luego de cumplido su mandato. Los ejemplos más representativos son: la programación de vencimientos de la deuda externa dejados por la administración de Menem que iban a condicionar directamente las políticas de gobierno a aplicar de la Rúa. Y el mismo De la Rúa dejando irresuelto el problema del tipo de cambio convertible en uno a uno y que, irremediablemente quedaba como problema para el siguiente gobierno.

ü Judiciales

La más tradicional es el de las diversas formas de auto amnistías, que dejan establecido la imposibilidad de ser juzgados por diversos delitos, lo que presenta un problema porque las posibilidades democráticas de anularlas requieren de un largo camino jurídico y legislativo que podrían demandar más de un mandato presidencial.
Otra de las formas judiciales, es a través del designio de jueces amigos teniendo conocimiento de que éstos continuarían en su posición incluso después de que los otros terminasen su mandato, lo que les proporciona mantener una cuota de poder e influencia sobre situaciones que los podría perjudicar con la asunción de un nuevo gobierno. Tal es el ejemplo de las causas que se inician a los dirigentes del saliente y quienes manejan sus influencias para que las mismas se cierren o queden abiertas deliberadamente (continuamente atrasadas).

ü Administración Pública

El caso más reiterado es el de los empleados contratados, temporarios, que son pasados a Planta Permanente por el gobierno saliente para mantenerlos como aliados y que velen por sus intereses. Por otro lado, el caso más común de legado intencional es el desorden administrativo. Por último, existe una situación particular es la de la sanción de la ley de presupuesto nacional que debe ser promulgada antes del traspaso del poder, de esa forma, el primer año de cada gobierno estará signado por un presupuesto presentado por su antecesor.⁷ 8

§ Gobernabilidad

Para mantener la gobernabilidad se tiene que tener en cuenta 3 aspectos. La primera misión que deben asumir los gobiernos es la de comprometer a la opinión pública y a los tomadores de decisión en un consenso de respeto al orden democrático. En este sentido, lo habitual del período ha sido la lucha contra la oposición por no apoyar a ciegas y sin discusión los proyectos del Ejecutivo o la asunción de posiciones autoritarias, contradictorias en defensa de la democracia, pero que se piensan necesarias para evitar cualquier tipo de posibilidad de golpe de Estado. Para mantener este aspecto se utilizan formas ilegítimas ya que no se trata de un convencimiento ideológico sino de la ventaja temporal y material. Dado el valor que se comprendió tiene la opinión pública y los medios de comunicación que tienen la capacidad de moldearla, se aplican políticas de medios de difusión (incluye formadores de opinión “comprados” o compenetrados que no critiquen ni ridiculicen en su contra) con publicistas que muestren únicamente los logros del gobierno, aunque estos sean solo promesas y proyectos a futuro. El Congreso puede ser objeto de presiones directas o indirectas, el convencimiento puede pasar por una necesidad patriótica o prebendas o coimas. Por otro lado, deben construirse fortalezas para su perduración en el poder, más allá del periodo en curso y con instrumentos políticos menos tradicionales y así, generar condiciones y recursos de poder para llevar a cabo políticas minimizando los ataques de la oposición. La Ley de Coparticipación Federal de impuestos y la cuenta de Adelantos del Tesoro Nacional, juegan un rol importante para asegurarse la gobernabilidad. El manejo discrecional de fondos para atender provincias y municipios y brindar planes sociales o alimenticios y subsidios permite asegurar lealtades. Esta lealtad se extiende al punterismo político, algunos movimientos piqueteros, barrabravas y otros sectores desprotegidos de la sociedad ya que se cree que la gobernabilidad se mantiene también, con la ocupación de la vía pública y la realización de actos en donde la masividad cuenta a favor. Esto es un pilar estratégico para movilizar cuando sea necesario y para evitar que aparezcan como opositores.
Los gobiernos deben asegurarse que todos estos recursos estén disponibles lo más cercano el traspaso del poder posible. Siempre está latente la búsqueda de la reelección o de sucesión “familiar” para impedir que se disuelva el poder. Si esto no se puede concretar, se aseguran la gobernabilidad, ante la incapacidad de convivir con la oposición al mando, con las gobernaciones pertenecientes a la misma orientación política, la existencia de mayorías favorables en las Cámaras de Diputados y Senadores, las lealtades formadas en su mandato, todavía vigentes, entre otras herencias y legados.
Finalmente, el último aspecto de la gobernabilidad es la capacidad de influir sobre el contexto internacional para crear condiciones favorables a la democracia de la región y al propio gobierno argentino. Tener una buena imagen frente al mundo, para que los países centrales y los organismos internacionales interpreten que el país tiene un futuro próspero y no tengan la intención de intervenir en contra de la democracia. En este sentido, el gobierno debe formar alianzas en el ámbito internacional, firmar acuerdos, ser parte de grupos económicos (como el Mercosur). Estas fortalezas y relaciones que adquieran se utilizan también para obtener apoyo sobre sus planes económicos y sus políticas externas para la perduración en el poder.^9/10

§ Estabilidad Sistémica

La búsqueda de la estabilidad sistémica debe ser a largo plazo. Se debe tomar una actitud superadora de los intereses particulares o circunstanciales y tener un compromiso más allá del mandato para asegurar la vigencia de la democracia. Tiene que existir una visión más amplia y no buscar los beneficios políticos inmediatos. La estabilidad sistemática no debe quedar subordinada por la necesidad de la obtención de la gobernabilidad al instante, aunque en la práctica así lo sea.
La conducción política del país estaba sujeta a las presiones de diversos actores, como militares, empresariales, sindicales y demás, que causaron históricamente proclives a la desestabilización. Sin embargo, se demostró a través del ejercicio democrático a través del tiempo, que la capacidad presidencial de confrontar estos actores ha sido en aumento. Mientras más instalada está la democracia, menos influencias sufre el gobierno y gana fortaleza para hacerles frente y mantener el sistema.¹¹

§ Jóvenes Democracias

Con la finalización de la Guerra Fría coincidieron dos procesos políticos en América Latina y Europa oriental. Ambos dieron lugar a transformaciones políticas y económicas tendientes a la instauración de repúblicas democráticas capitalistas. En el caso de Europa oriental se produjo la transición de los regímenes comunistas de estilo unitario, de partido único, mientras que en el América Latina se trataba sobre la transición de gobiernos militares a democracias.
La forma de organización de las Jóvenes democracias, fue la republicana, la división de poderes que se controlan unos a otros, fue vista como el mejor reaseguro contra la acumulación de poder y los personalistas. Aunque en la práctica no se demostraron los resultados esperados. La concepción democrática, no se trató únicamente sobre la convocatoria regular a comicios con la incorporación de todos los ciudadanos de un país, sino también sobre el espíritu de defender las garantías y los derechos humanos. Derechos de los trabajadores, de las mujeres, de niños y adolescentes, de información, de libertad de expresión, de manifestación, por mencionar algunos. Y por último, capitalistas, ya que se encontraban en un contexto en el que el capitalismo había triunfado por sobre el bloque comunista, y ganaba fuerza en todo el mundo gracias a su potencia neoliberal y globalizadora.
Sobre estas concepciones generales, las JD han desarrollados características que las diferencian de otras repúblicas, de otras democracias y de otros capitalismos. Las principales son:

ü El principio de incertidumbre: La incertidumbre que se genera en la población frente a los cambios de gobierno, ya que es impredecible el rumbo a tomar por la nueva administración. La JD argentina ha aprendido que no es posible tener confianza en el sistema bancario, ni en el tipo de cambio, ni en los funcionarios, ni en los empleados contratados del gobierno y que siempre hay riesgos sobre el trabajo a mediano plazo. Este temor al futuro se genera debido a que las leyes y tradiciones no se encuentran bien asentadas, a la falta de un ejercicio continuo del sistema político y esto lleva a que se considere como un estado experimental, porque la historia reciente señala bruscos cambios de orientación en períodos relativamente cortos. De una forma u otra la sociedad percibe este “experimento” como normal, lo que legitima el ciclo crisis-dramatismo-emergencia-discrecionalidad-nueva estabilidad (que pronto recomenzará). Esto instala como normal, que en el proceso electoral se elija entre continuidad o cambio radical, sin otras opciones porque es lo que se vivió reiteradas veces y lo que instala el principio de síndrome fundacional para cada gobierno entrante.

ü La transferencia del control político, económico y social: Transferencia del control político del Estado al Mercado, debido a la reforma estatal por la cual se realizó un pasaje de Estado benefactor a Estado neoliberal, que posicionaba como regulador al Mercado achicando y cediendo funciones estatales como la regulación y la intervención. Transferencia de control económico gracias al proceso de privatización de empresas de carácter público. Por último, transferencia del control social que pasó a dominar los medios de comunicación, el cambio tecnológico y la presencia constante de las comunicaciones lograron subordinar la opinión pública.

ü Capacidades delegadas: Como contrapartida a la transferencia de recursos de poder del Estado nacional hacia otros actores públicos y privados, la dinámica de la transitoriedad procuró la obtención de discrecionalidad del ejecutivo para el uso de recursos financieros y la obtención de funciones legislativas y judiciales. Debido al ciclo perverso de la transitoriedad en las alternancias, da lugar a la emergencia que requiere de la delegación de poderes legislativos al ejecutivo para salvar la situación. Poderes para endeudarse, para redistribuir el presupuesto nacional, para establecer planes sociales, la suspensión de leyes y la delegación de privilegios parlamentarios son algunos ejemplos. Por otro lado, ha sido recurrente el abuso de los Decretos de Necesidad y Urgencia mediante los cuales el presidente y sus ministros reemplazan el trámite parlamentario para la obtención de leyes con absoluta discrecionalidad.

ü Las posibilidades para la redistribución del capital: Dos procesos históricos hicieron que las JD tuvieran la posibilidad de provocar una fuerte intervención en sus economías. La fortificación de la propiedad privada y del neoliberalismo, lo que alentó a la privatización de empresas públicas cediendo el patrimonio nacional. Esto se sumó a la capacidad del Estado de establecer políticas tendientes a privilegiar alguna actividad productiva más que la otra, beneficiando un sector en particular. Esto deviene de la posibilidad de definir las orientaciones del comercio internacional que debe tomar la producción nacional, de política monetaria y por el desarrollo de infraestructura y obra pública en general. A pesar de sus debilidades, el estado conservó una alta capacidad distributiva para favorecer a los sectores más concentrados y más relativa para atender a los sectores asalariados.

ü La adecuación a las condiciones externas: Argentina se ha mostrado dependiente de los consensos internacionales. La fijación internacional de los paradigmas de pensamiento económico, político y culturales afectó directa o indirectamente a los modelos de desarrollo que el país haya querido adoptar. Esto fue consecuencia del impulso que adoptó la globalización coincidentemente con la transición a la democracia, de las presiones de las potencias y organismos financieros internacionales y por debilidades estructurales, financieras y económicas como Joven Democracia. ^12/13

§ Síndrome Fundacional

La noción de continuidad es la antítesis del síndrome fundacional. En esa compulsión de inaugurar nuevas eras parece necesario denigrar el pasado y reinventar la historia. Durante 1983-2007se evidenció la necesidad de generar nuevos símbolos, reinterpretar la historia, establecer lealtades y querer gozar del tiempo y la discrecionalidad. El objetivo es ser “Roca”, que en la Argentina significa ser el constructor, el incuestionable, tener vigencia más allá de sí mismo. Presentar la necesidad de cambio radical a partir del posicionamiento del rival como el enemigo culpable de todos los males del país al cual se debe destruir y la pretensión de reelección indefinida son síntomas de la búsqueda permanente de “ser Roca”.
La intención parece ser la de generar un orden social, un modelo de desarrollo económico y una cultura, que se extienda en el tiempo más allá de su persona. Por ellos aparece reiteradamente el fenómeno de alargar el tiempo de cada presidencia y de fundar movimientos políticos. A cada uno le pareció fundamental abordar la construcción de poder político y económico nuevos y tener una presencia absoluta en la opinión pública, se trata de un liderazgo personalista, en el cual es más importante el personaje del salvador que el sistema en sí.²¹

Todos los dirigentes intentan que el pueblo les demuestre su “calor” y apoyo hacia su mandato como un halago colectivo hacia el individuo. Con la creciente importancia de la opinión pública para mantener la gobernabilidad, se comenzó a orquestar estas muestras de consenso con distintos medios de comunicación, bases gremiales, punteros políticos, corporaciones y empresas que movilicen grandes cantidades de personas para una demostración, aunque lejano sea el conformismo real del pueblo con las medidas del gobierno. Lo importante era la imagen, lo que se mostraba a través de diarios o una pantalla. La ilusión. Se trataba de masas disponibles para crear nuevos movimientos y nuevas fuerzas políticas que requería cada presidente, constituidos por sectores marginales abandonados por la desindustrialización, la recesión o la devaluación en su momento. De esta forma se aseguraban con quiénes llenar una Plaza, con quienes compartir la inauguración de una obra pública o quienes participen de un acto oficial. Con esta “presencia de consenso público” buscaban concretar distintos proyectos que pretendían, ya sea la reelección, intención de crear un movimiento histórico que trascienda o el incremento de adhesión social a sus partidos.²³

Otro método para mantener la gobernabilidad al instante es el lanzamiento de planes fundacionales, que siempre son económicos, debido a la importancia que tiene el espectro económico en el humor social y lo que les permite ocupar un buen lugar en la opinión pública. Como parte de la transitoriedad, le ha tocado a cada gobierno enfrentar dificultades de este orden en los inicios de sus mandatos, como la herencia recibida. En la necesidad definitiva de mostrar logros visibles, los planes iniciales han dado lugar a la ilusión cortoplacista de resolver los problemas; o aunque sólo sea evitar sus manifestaciones más negativas. La sorpresa por los resultados obtenidos de buen clima social y estabilidad, ha llevado a cada gobierno a encantarse con los mismos y a no avanzar en otras reformas de la economía. Eso aparece habilitarlos a no requerir acuerdos con la oposición política o con otros actores del proceso económico, abonando la sensación fundacional. Confunden una medida para combatir un problema macroeconómico específico, con un completo plan de desarrollo económico a largo plazo, lo que los deja sin alternativas cuando el plan se deteriora y explota el descontento social que desgasta el gobierno. Por ello, la perduración de cada gobierno estuvo ligada a la marcha de la economía en el país. ²⁴