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CLASE Nº 11 DESGRABADA- viernes 17 de setiembre – 2010

TEMA: PROCESO DE FORMACIÓN Y SANCIÓN DE LAS LEYES.

El proceso específico del poder legislativo y ver qué pasa con el pode ejecutivo en materia del dictado de la norma. Leemos el Art. 77”las leyes pueden tener inicio en cualquiera de las cámaras…por proyectos presentados por sus miembros o por el P.E., salvo las excepciones que establece esta constitución.”

La constitución dice que algunas leyes obligatoriamente deben tener inicio en la cámara de senadores o en la de diputados. Sigue el Art. 77:” Los proyectos de ley que modifiquen el régimen electoral y de partidos políticos deberán ser aprobados por mayoría absoluta del total de los miembros de las cámaras”. Acá lo que dice el Art. más allá de donde se inicien, es que va a requerir distintos tipos de mayoría según la necesidad de consenso que el constituyente crea que se requiere para la modificación de alguna ley. Todo lo que sea modificación de régimen electoral y de partidos políticos, el constituyente creyó que necesitaba un consenso mayor que para las leyes comunes para su modificación. Otra cosa en la  que el constituyente valoró la necesidad exigir de una mayoría excepcional fue para la reforma de la constitución. Cuando el constituyente valoró que el proyecto era lo suficientemente importante como para que no sea modificado así nomás, ordenó una mayoría especial para la sanción de la ley que trate del tema. Leemos el Art. 78”aprobado un proyecto de ley por la cámara de origen, pasa para su discusión a la otra cámara. Aprobado por ambas pasa al P.E. de la nación,  para su examen y si también obtiene su aprobación lo promulga como ley.” La cámara de origen es la que inicia el tratamiento de un proyecto, la otra cámara es la cámara revisora. En este Art. tenemos una ley que sencillamente con un proyecto de ley en la cámara de origen y lo que pasa es: Los proyectos de ley ingresan y tienen 2 tipos de votaciones: una votación en general y otra en particular. Se vota en general si la cámara decide si va a dar tratamiento a ese tema, si hay consenso en los legisladores para hablar de ese tema, ya sea para legislar por primera vez o para modificar la legislación existente. Una vez que se votó en general con las mayorías que exija  la constitución, que puede ser mayoría simple o mayoría agravada, el proyecto puede pasar a comisión, la existencia del trabajo en comisión ha sido una consecuencia de la reforma del 94. No es que antes no existiera el trabajo en comisión, sino que antes no  existían el la constitución como un paso constitucional del proceso de formación y sanción de las leyes. Las comisiones emiten un dictamen que no es vinculante para el plenario de la cámara, es más,  mientras que la comisión está trabajando, el plenario puede decidir quitarle el proyecto que está estudiando y llevarlo al tratamiento directo dentro del plenario, porque pudo haber ocurrido una urgencia al respecto y necesitan tratar ese tema, entonces lo pide a la comisión y el plenario de la cámara se aboca al tratamiento del proyecto. Normalmente lo que ocurre es que el proyecto queda en comisión, allí se estudia porque es ahí donde están los especialistas en la materia, emite su dictamen y luego ese proyecto va a se tratado en plenario. El plenario no va a tratar el tema sin haber leído el dictamen de comisión, por lo tanto para cuando el proyecto llega a ser tratado por el plenario, los senadores o diputados, según cuál sea la cámara de origen, ya están al tanto de cuál es el dictamen y de qué trata específicamente ese proyecto, par lo tanto, pueden proponer la aprobación del dictamen o se puede proponer la discusión del proyecto en particular. O se aprueba el dictamen de comisión que la comisión pudo haber realizado modificaciones al proyecto o se hace una votación en particular en el plenario que es artículo por artículo, discutiendo entonces la redacción de cada Art. Esto es lo que ya había hecho la comisión, normalmente es el trabajo que la comisión hace. El plenario es la cámara de origen, el plenario quiere decir “el tratamiento de la cámara”la reunión de la cámara. Una vez que la votación en general lo aprobó y lo mandó a comisión no lo puede rechazar en forma total. Lo que puede es no ponerse de acuerdo en una sesión en la redacción en particular y puede llevar un montón de tiempo que lo hagan, puede vencer el año y no ponerse de acuerdo pero  no puede rechazar en general cuando ya lo aprobó. Una vez aprobado el proyecto por la cámara de origen se dice que ese proyecto tiene media sanción. Con media sanción el proyecto pasa a la cámara revisora donde el procedimiento va a ser exactamente el mismo. Primero la cámara revisora  va a hacer una votación en general donde puede decir que rechaza en forma total este proyecto. Si lo rechaza en general el proyecto tiene que volver a la cámara de origen. Si lo aprueba en general también va a pasar a las comisiones, porque aprobar lo en  general determina que está dispuesto a analizarlo. Va a producirse entonces el mismo mecanismo con las mismas consecuencias y mismas instancias tanto en una cámara como en la otra. Habrá una votación en particular igual que en la otra cámara. Si lo aprueba, lo que dice el Art. 78, el proyecto va a estar sancionado. Con esta sanción del congreso el proyecto va A pasar al P.E., para su promulgación. Si el P.E., está de acuerdo con el proyecto, porque en cuanto lo recibe lo manda al ministerio competente en la materia que tiene menos de 10 días hábiles para preparar el proyecto de decreto que veta, porque en total el  P.E.,tiene 10 días para vetarlo. Si no hay veto, lo promulga, quiere decir que lo manda publicar al boletín oficial. Pero puede ser que no emita el decreto de promulgación. Si en 10 días no lo vetó y no expresó el decreto promulgándolo, la promulgación es tácita. La promulgación puede ser expresa o tácita. Expresa a través de un decreto de promulgación, o tácita que es por falta de decreto. En ambos casos se publica en el boletín oficial. Si la cámara revisora no acepta el proyecto en general, el proyecto vuelve a la de origen.  Si la de origen logra los 2/3 de los votos para insistir, se lo devuelve y tiene que tratarlo. Normalmente lo que pasa es que la cámara le hace observaciones o modificaciones al proyecto, con estas modificaciones y observaciones el proyecto de ley vuelve a la cámara de origen. Una de las reformas del 94 fue limitar la cantidad de veces que el proyecto se puede modificar. Antes del 94  a estas modificaciones y observaciones que hacía la cámara revisora, la cámara de origen le podía volver a hacer modificaciones y revisiones y lo reenviaba, y sobre esas revisiones y modificaciones la cámara revisora le podía volver a hacer, era eterno… En el 94 se dijo que la cámara revisora podía hacer modificaciones y revisiones y devolver a la cámara de origen que puede aprobar las modificaciones o puede insistir en la misma redacción original si obtiene la misma cantidad porcentual de votos que el proyecto obtuvo en la cámara revisora para hacer las modificaciones.  Para esto, la cámara revisora cuando baja las modificaciones y le manda el proyecto a la de origen,  le tiene, en el documento en el que remite el proyecto modificado, debe informar si la votación por la que se hicieron las modificaciones fue por mayoría simple o por 2/3. La cámara de origen, si acepta las modificaciones, lo manda al P.E., directamente para su promulgación. Llegado al P.E., va a seguir el procedimiento del caso simple, lo manda al ministerio que lo aprueba con decreto de promulgación, lo veta o no dice nada y pasados 10 días la promulgación es tácita y debe publicar en el boletín oficial. Si la cámara de origen quiere insistir en la redacción original y obtiene la misma cantidad de votos que la cámara revisora obtuvo para hacer las modificaciones, el proyecto no se discute más  y pasa, si hay insistencia, y con esa misma cantidad de votos porcentual, o sea con mayoría simple o con 2/3, el proyecto pasa sancionado al P.E., y ahí sigue el trámite. En el P.E.,  el ministerio competente además de la promulgación revisa el proyecto, hace un control de constitucionalidad, para no aceptar una norma que ya esté vigente, que no haya interferencia entre los poderes, por eso se dice que también hay un control político de constitucionalidad y lo puede vetar total o parcialmente. Como las cámaras son pares, entre ellas necesitan la misma cantidad porcentual de votos. Si la cámara revisora hace observaciones y modificaciones en parte, significa que aprueba otra parte. La parte aprobada la devuelve a la cámara de origen, devuelve el proyecto completo y la cámara de origen debe tratar el proyecto completo modificado. El proyecto es único y no puede fragmentarse excepto en el P.E., pero entre las cámaras no. La cámara de origen no solo no puede hacer modificaciones ni observaciones al proyecto modificado por la cámara revisora, sino que tampoco puede rechazar en forma total al proyecto modificado. Leemos Art. 79” cada cámara luego de aprobar un proyecto de ley en general puede delegar en sus comisiones la aprobación en particular…con el  voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros. La cámara podrá con igual número de votos dejar sin efecto la delegación y retomar el trámite ordinario. la aprobación en comisión requerirá el voto de  la mayoría absoluta del total de sus miembros. Una vez aprobado el proyecto en comisión, se seguirá el trámite ordinario”. Leemos Art. 80 “se reputa aprobado por el P.E., todo proyecto no devuelto en el término de 10 días útiles. Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el congreso. En este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia.” Leemos Art. 81 “ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las cámaras, podrá repetirse en las sesiones de aquel año. Ninguna de las cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiera tenido origen en ella…” Esto quiere decir que si la cámara de origen inició un proyecto y se lo devuelven bonificado, no lo puede rechazar totalmente porque significa que no está dispuesta a legislar en ese tema. Como la legislación tiene que ver con lograr consenso no puede ser que si quiere legislar en algo y manda un proyecto a la otra cámara y ésta se lo modifica buscando consensuar intereses de ambas cámaras, luego la cámara de origen diga que lo rechaza totalmente, pero no puede hacerlo porque tuvo origen en su cámara… (Continúa lectura Art. 81…)…”y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la cámara revisora. Si el proyecto fuere objeto de adiciones o correcciones por la cámara revisora, deberá indicarse el resultado de la votación a fin de establecer si tales adiciones o correcciones fueron realizadas por mayoría absoluta de los presentes o por las 2/3 partes de los presentes. La cámara de origen podrá por mayoría absoluta de los presentes aprobar el proyecto con las adiciones o correcciones introducidas o insistir en la redacción originaria a menos que las adiciones o correcciones las haya realizado la revisora con los 2/3 partes de los presentes. En este último caso el proyecto pasará al P.E., con las adiciones o correcciones de la cámara revisora salvo que la cámara de origen insista en su redacción originaria con el voto de las 2/3 partes de los presentes. La cámara de origen no podrá introducir nuevas adiciones o correcciones a las realizadas por la cámara revisora.”

Para que la cámara de origen insista en la redacción original tiene que tener la misma cantidad porcentual de votos que obtuvo la revisora para hacer las correcciones. Si la cámara de origen aprueba con 2/3 y la revisora es con mayoría absoluta, el proyecto pasa directamente al P.E., sin volver a la cámara revisora.  Las 2 cámaras cuando hacen la votación en particular, es para redactar los artículos. La cámara de origen cuando vota en particular, no simplemente vota sino que redacta y le da media sanción, es en ese momento cuando en realidad el proyecto queda definitivamente conformado.  El P.E., puede vetar la ley total o parcialmente. La obligación es que cuando veta una ley sancionada, sea total o parcial el veto, debe devolverlo a la cámara de origen que puede aceptar el veto o puede insistir en el proyecto si tiene los 2/3 de los miembros  presentes. Pasa a cámara revisora y ésta debe, también, 273 para insistir en el proyecto. Esto pasa actualmente con la ley de glaciares, que fue aprobada por unanimidad por ambas cámaras y  vetada por el P.E., y está en trámite en el congreso para obtener los 2/3 de ambas cámara y obligar al P.E., a promulgar la ley de protección de los glaciares. Lo que pasa si el veto es parcial y el P.E., promulga la parte que no vetó, en realidad el Art. 80 prohibe al P.E., promulgar un proyecto de ley que ha sido vetado parcialmente, entonces pone la excepción…salvo que la parte vetada no sea significativa y que la parte no vetada y promulgada mantenga una coherencia y autonomía normativa. Si la parte no  vetada mantiene autonomía normativa y la parte vetada parcialmente no es relevante, el P.E., queda habilitado para promulgar parcialmente ese proyecto. Pero esta promulgación parcial debe seguir el mismo trámite que siguen los decretos que es su pase por la comisión bicameral permanente. Lo que hace el P.E., cuando promulga parcialmente un proyecto de ley, es  privar al congreso de que insista. Entonces esta posibilidad que el constituyente le dio la P.E., no debió haberla dado porque el congreso debe tener la posibilidad de insistir. La reforma del 94 es un avance del P.E., sobre el P.L., y una de las 1ras medidas que se quiso tomar con la reforma fue justamente atenuar el hiperpresidencialismo. Es importante no confundir veto total o parcial con la promulgación total o parcial, porque si bien van de la mano no son lo mismo y no tiene lo mismos efectos. El veto hace que el proyecto vuelva al P.L., y la promulgación hace que la ley sea publicada en el boletín oficial y por lo tanto cobre vigencia. La ley que se promulgó parcialmente puede tener distintas interpretaciones porque le han sacado parte. El P.E., decide si  lo que quedó promulgado tiene autonomía normativa y con ninguna autoridad. Muchas veces el P.E., ha vetado cosas importantes. La parte que el P.E., veta y no promulga, queda sin ningún efecto, se pierde. Por supuesto que el P.L., podría decir que legisla nuevamente dejando sin efecto esa ley, la deroga y legisla nuevamente, pero esto llevaría muchísimo tiempo. En la práctica no hay manera de que el P.L., pueda evitar que pase esto. En la letra de la constitución sí. El decreto se para de 2 formas: en la justicia o en el P.L., legislando en contra. El veto del P.E., debería estar fundado, lo que pasa es que a veces los fundamentos no son ciertos. El congreso no puede recurrir a la justicia o sí según lo que suceda. Si se da una situación de gravedad institucional, algún miembro del congreso podrá recurrir a la justicia y hasta se podrá darse una  situación de “per saltum”, por acusar el P.E., al P.L., de intromisión en el ejercicio del poder. Lo que deben hacer las cámaras es legislar una ley que derogue una ley que acaba de promulgar el P.E, pero es muy difícil por el tiempo que llevaría. Se debería releer el Art. 36  referido a la defensa de la constitución y de la democracia para ver que se hace con el Art. 29 de traición a la patria. Lo que sucede con el resto de las normas las dicta el P.E., a través de lo que se denomina PODER REGLAMENTARIO, que está compuesto por el dictado de distintos decretos. A los primeros se los llama decretos autónomos, son propios e internos de la organización del P.E., según el punto de vista de la cátedra, a partir del 94 no están más en el ámbito propio del P.E., porque los decretos autónomos antes los dictaba el presidente. Hoy también los sigue dictando el presidente, pero no están más en el Inciso 1 del Art. 99. Lo que sucede es que hay 2 formas de interpretarlo. El  Art. 99 dice “el presidente de la nación tiene las siguientes atribuciones…” Inc. 1 “es el jefe supremo de la nación, jefe de gobierno y responsable político de la administración general del país.” Al decir que el  responsable político, en última instancia tiene a su cargo los decretos autónomos. Pero en realidad es el jefe de gabinete quien en el Art. 100 dice en el Inc. 1 ejerce la administración general del país y en el Inc. 2 dice “expedir los actos y reglamentos que sean necesarios para ejercer las facultades que le atribuye este Art. y aquellas que le delegue el presidente de la nación  con el referendo del ministro secretario del ramo al cual el acto o reglamento se refiera.” A partir de la reforma del 94 que se crea la figura del jefe de gabinete, los decretos autónomos pasan a cabeza del jefe de gabinete porque son los decretos típicos de la organización del P.E., el presidente sigue firmando decretos autónomos, sobre todo cuando hay presidentes que no delegan nada, pero la mayoría de estos están en cabeza del jefe de gabinete. Luego están los decretos reglamentarios. Inc 2 Art. 99 (presidente) e Inc. 2 Art. 100 (jefatura de gabinete). El Art. 99 Inc. 2 dice” expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la nación cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias.” Estos decretos reglamentarios ya vienen de la constitución anterior y solo reglamentan leyes del congreso.  Cuando leemos este Inc. Debemos relacionarlo con el Art. 28 que establece “los principios, garantías  y derechos reconocidos en los anteriores artículos no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio.” Luego están los decretos de necesidad y urgencia, no estaban contemplados en la constitución antes del 94, pero eso no quería decir que no existieran por el contrario había uso y abuso por parte de los presidentes y la corte los había convalidado en el año 91 con el fallo PERALTA. En este caso la corte tuvo que intervenir ante la captación de todos los fondos existentes de circulante en el país, durante el gobierno de Alfonsín, y su cambio por bonos. Peralta inició una acción alegando la violación del derecho de propiedad, porque si estaba la plata depositada en los bancos y al día siguiente no hay plata, dan mil $ en efectivo y el resto en bonos, todos se quedan sin un $ y dicen que los depósitos del banco no son más pesos sino que se llaman australes y se les quitaron 4 ceros, si esto no es alterar el derecho de propiedad… ¿Qué es? La situación en ese momento era muy compleja, la inflación muy alta, el dinero se depositaba a 7 días, las tasas de interés eran del 30 % mensual. El plan primavera trajo como consecuencia el austral. La realidad es que este acto del gobierno de decidir un cambio de la moneda y la devaluación del peso existente, no hubiera tenido efecto si se hubiera seguido el procedimiento legislativo normal. La corte dijo entonces que hay situaciones de crisis en las que  seguir el procedimiento normal de formación y sanción de las leyes, no se puede. Entonces se habilita esta necesidad para el ejecutivo de usar este mecanismo legislativo. Se considera que los decretos de necesidad y urgencia son legítimos cuando se den 3 condiciones: 1- que exista una real situación de crisis o emergencia. 2- que la medida sea de tipo transitorio. (La medida de Alfonsín era transitoria, se devolvían el depósito en bonos y luego el circulante comenzaba otra vez a rodar con australes. Quien podía quedarse con los bonos hizo un muy buen negocio, era buena inversión financiera, pero no fue negocio para quienes tenían que cambiarlos para comer. Para unos no hubo alteración del derecho de propiedad y para otros la hubo absolutamente) y 3- que el congreso no sancione una ley que deje sin efecto la medida. Si estas 3 condiciones se dan, los decretos de necesidad de urgencia son legítimos. A partir de acá se inicia un “carnaval de D.N.U”. Por eso en la reforma del 94, parte de los  constituyentes quería poner los DNU  en la constitución y establecer un límite. Hasta ahora los DNU deben decir de qué se trata y por cuánto tiempo la medida restrictiva del derecho va a durar, y es el P.E., quien determina la urgencia. Leemos Inc. 3 Art. 99 “participa en la formación de las leyes con arreglo a la constitución, las promulga y las hace publicar. El P.E., no podrá en ningún caso  bajo pena de nulidad absoluta e insanable emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta constitución  para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia los que serán decididos en acuerdo general de ministro que deberán refrendarlos ( firmarlos, la firma de un ministro puesta en un decreto, tiene el término técnico de refrendo ministerial)  conjuntamente con el jefe de gabinete”….(continúa la lectura del Inc. 3 Art. 99)

La comisión bicameral permanente tardó 10 años en conformarse. Durante ese periodo los DNU y los decretos de promulgación parcial de leyes y los decretos delegados que están en Art. 76 no tuvieron quién los revisara. En 2004, por un proyecto de la entonces senadora Cristina Fernández, se conformó la comisión bicameral permanente por ley 26. 122 en el 2006. La bicameral tiene 10 días para expedirse sobre la Legitimidad de los decretos cualquiera sean (DNU, delegado, de promulgación,) Una vez que se pronuncia remite el dictamen a la cámara de diputados pero el proyecto de ley no prevé  ninguna sanción si    las cámaras no se pronuncian sobre el dictamen. Por lo tanto ya basta con que la cámara cajonee el dictamen y no emita ninguna opinión para que el DNU esté en vigencia y no tenga ningún efecto si el dictamen es negativo. De hecho hubo unos casos así y no pasó nada, pero como la ley que se sancionó no les establece  a las cámaras plazo alguno para expedirse, no hay ninguna posibilidad de traba para el dictado de los decretos. Por lo tanto no sirve para nada el control bicameral en casos de que haya mayoría en el congreso.