Flexibilización de la reserva de ley en cuanto al Presupuesto

En la materia presupuestaria (y así en también en lo relativo al crédito público), la Constitución establece una reserva de ley flexible, en la medida en que, como veremos, se encuentra permitido el uso de las instituciones legislativas de excepción

Según la delimitación constitucional, los decretos de necesidad y urgencia se encuentran permitidos en materia presupuestaria.

Corresponde, luego, precisar en qué circunstancias y en qué aspectos puede incidir esta potestad legislativa del Ejecutivo. Para ello es útil seguir el ciclo vital de la ley, que tiene su eje en la reserva de ley. No hay punto de contacto en lo relativo a la preparación del proyecto de ley, ya que se trata de una genuina potestad legislativa del Ejecutivo.
En cuanto a la aprobación misma de la ley no parece haber posibilidad de utilizar el decreto de necesidad y urgencia, pues en caso de que el Congreso no dicte en tiempo oportuno la Ley de Presupuesto para el año que se inicia, la LAF establece el método a seguir. Que el Ejecutivo pretenda crear directamente una decisión presupuestaria por medio de un decreto de necesidad y urgencia es una situación que carece de verosimilitud y, desde el restablecimiento de la democracia, ello no ha ocurrido. En tercer lugar, la ejecución de la ley le corresponde también, como actividad primero reglamentaria y luego de aplicación administrativa, al Ejecutivo.
En este esquema conceptual, el único lugar posible que le queda a los decretos de necesidad y urgencia es el de la modificación de la Ley de Presupuesto durante su ejecución. Y es justamente allí donde se ha ejercido, tal como surge de la reseña que efectuamos en el capítulo correspondiente.

Puede haber circunstancias en que efectivamente se justifique dictar un decreto de necesidad y urgencia para modificar la Ley de Presupuesto durante su ejecución, pues no puede obviarse que hay restricciones temporales como consecuencia de las características generales de la ley basada en la anualidad, pero no con la habitualidad que es la regla.
La singularidad que imprime un ámbito de validez temporal constitucionalmente acotado justifica que haya situaciones que habiliten el dictado de un decreto de necesidad y urgencia, pero ello a su vez se relativiza en la medida en que la Constitución también prevé, como ya se dijo, mecanismos institucionales de coordinación presupuestaria que, de efectivizarse, reducirían la cantidad de aquellas situaciones.






Resulta posible delegar la potestad presupuestaria en caso de que el Congreso decrete el estado de emergencia pública. Este punto no ofrece dudas, en la medida en que se justifica la existencia de emergencia (una crisis profunda), se establezcan bases precisas (que permitan evaluar las decisiones tomadas) y se fije un plazo razonable.

Se encuentra permitida la delegación legislativa en materia presupuestaria si: a) se declaró la emergencia pública, y b) respecto de los aspectos administrativos de aplicación del derecho presupuestario sustantivo, sector este último que en su faz sustantiva no puede quedar comprendido dentro del concepto “materias determinadas de administración”.

El Congreso ha de hecho efectuado delegaciones para modificar la ley durante su ejecución, tal como lo destacamos en el capítulo respectivo al reseñar la curiosa historia del art. 37 de la LAF.


Dos tipos básicos de delegación allí encontramos: con sujeción a los límites fijados en el art. 37 de la LAF, y sin sujeción a dichos límites.
¿Cuál es la evaluación de dichas delegaciones a la luz del art. 76 de la Constitución? En primer lugar, las delegaciones son válidas en la medida en que se justifiquen en un estado de emergencia declarado por el Congreso, pues, como vimos, no se está ante materias determinadas de administración.
En segundo lugar, se respeta el límite temporal ya que las delegaciones se disponen para cada año financiero y concluyen al concluir ese año

El Jefe de Gabinete “puede disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por cada Ley de Presupuesto, quedando comprendidas las modificaciones que involucren a gastos corrientes, gastos de capital, aplicaciones financieras y distribución de las finalidades”.
El Jefe de Gabinete puede modificar todo menos el monto total.
Mientras que el Jefe de Gabinete constituye la personificación ejecutiva del Tesoro, la Auditoría es su personificación legislativa.

No pueden admitirse delegaciones presupuestarias en cabeza del Presidente, y no puede admitirse que se le faculte al Presidente a tomar dichas potestades delegadas.

Es decir, mediante una delegación legislativa estructural (art. 37, LAF) y por medio de decreto de necesidad y urgencia, el Ejecutivo ejerce (o puede ejercer) la totalidad de la potestad presupuestaria.



Los pasos, atribuciones y órganos que intervienen son los siguientes:
a) Preparación del proyecto de ley por parte del Jefe de Gabinete;
b) Tratamiento del proyecto de ley en acuerdo de ministros;
c) Aprobación del proyecto de ley por parte del Presidente, y
d) Envío del proyecto de ley al Congreso por parte del Jefe de Gabinete.

Se considerarán como elementos básicos para iniciar la formulación de los presupuestos, el programa monetario y el presupuesto de divisas formulados para el ejercicio que será objeto de programación, así como la cuenta de inversiones del último ejercicio ejecutado y el presupuesto consolidado del sector público del ejercicio vigente.

EL PROYECTO DE LEY SE PRESENTA EN LA CÁMARA DE DIPUTADOS (ESTA ES SU CÁMARA DE ORIGEN)

Del 15 de septiembre (fecha máxima de envío) hasta el 31 de diciembre (fecha máxima de promulgación), cuando debe transcurrir todo lo que resta del proceso de creación y aprobación de la ley, tanto en lo relativo a la actuación del Congreso como del Ejecutivo

La Ley de Presupuesto debe respetar las diferentes leyes orgánicas, entre ellas, la propia LAF, o las que fijan límites cuantitativos, como la LSF. Hay que tener en cuenta las leyes sustantivas que prevén reglas sobre los gastos públicos (así la Ley Federal de Educación).

“Todo incremento del total del presupuesto de gastos previstos en el proyecto presentado por el Poder Ejecutivo nacional, deberá contar con el financiamiento respectivo”.

En caso de que los nuevos gastos que autorice el Congreso superen el monto de los ingresos estimados, es preciso tener en cuenta que todos los mecanismos recaudatorios se encuentran en manos del propio Congreso, en virtud de la reserva legal en materia financiera. Es el Poder Legislativo quien debe volver a calcular racionalmente la estimación de recursos o crear, por ley, los mecanismos que aseguren los mayores ingresos.
De no actuar de tal modo, el Poder Legislativo colocaría al Poder Ejecutivo en una situación paradójica, pues lo autorizaría a gastar sumas que el propio legislador, de acuerdo con la estimación de recursos, prevé que exceden a las que serán recaudadas. En otros términos: el Poder Legislativo debe efectuar una “modificación constructiva” del proyecto de ley y mantener, de tal modo, una coherencia lógica entre las sumas que, por todo concepto, estima se recaudarán y aquellas que se autoriza a gastar.


Luego del dictamen de la Comisión de Presupuesto, el proyecto es tratado por la Cámara, que delibera, en general y en particular, para luego aprobarlo y pasarlo a la Cámara de Senadores, según lo dispone el art. 78 de la Constitución, que actuará como Cámara revisora. Si la Cámara de Senadores aprueba el proyecto enviado, él pasa al Ejecutivo para su examen

Si la Cámara revisora (en el caso la de Senadores), introduce adiciones y correcciones, vuelve a pasar a la Cámara de origen (en el caso la de Diputados).

“la Cámara de origen podrá por mayoría absoluta de los presentes aprobar el proyecto con las adiciones o correcciones introducidas o insistir en la redacción originaria, a menos que las adiciones o correcciones las haya realizado la revisora por dos terceras partes de los presentes. En este último caso, el proyecto pasará al Poder Ejecutivo con las adiciones o correcciones de la Cámara revisora, salvo que la Cámara de origen insista en su redacción originaria con el voto de las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen no podrá introducir nuevas adiciones o correcciones a las realizadas por la Cámara revisora”.

Si, por hipótesis, la Cámara revisora, el Senado, desechara totalmente el proyecto de Ley de Presupuesto aprobado por la Cámara de origen, la regla constitucional derivaría en la ausencia de Ley de Presupuesto para el ejercicio financiero o, en su caso, en la aplicación automática el art. 27, LAF, referido a la prórroga de la Ley de Presupuesto vigente en el año anterior, que veremos más adelante. Si las variaciones entre le Ley de Presupuesto del año anterior y sus respectivos ajustes, conforme lo regula el art. 27, LAF, y el proyecto de ley enviado por el Ejecutivo, aprobado por la Cámara de origen y desechado totalmente por el Senado, resultan sustanciales, el trámite legislativo conduce a un manifiesto conflicto de poderes, situación eventualmente posible de acuerdo con la coyuntural conformación partidaria de los diferentes poderes y Cámaras.

En el caso de lo relativo al crédito público, casi toda la actividad administrativa se desenvuelve en el ámbito del Ministerio de Economía.

Una característica básica de la ejecución presupuestaria es la desconcentración de sus decisiones, de manera que, bajo la dirección de las autoridades presupuestarias, aquella ejecución se realiza en el ámbito de las diferentes dependencias administrativas.

El procedimiento presupuestario se inicia, según se desprende del dec. 2666/1992, con la “autorización” de gastos.




En síntesis, el extenso procedimiento administrativo de ejecución de la Ley de Presupuesto se compone de las siguientes etapas, que se inician luego de reglamentarse la ley por medio de la distribución de los créditos por parte del Jefe de Gabinete:
a) Autorización del gasto;
b) Aprobación del gasto;
c) Liquidación de las sumas a pagar;
d) Libramiento de la orden de pago;
e) Realización del pago.

LA MODIFICACIÓN DE LA LEY DURANTE SU EJECUCIÓN

Durante el año en el cual se ejecuta la Ley de Presupuesto pueden ocurrir diversas situaciones que exijan modificar la ley 29. Así, por ejemplo, pueden considerarse los siguientes casos típicos, donde se entienda necesario:
a) Disminuir los gastos autorizados por no haberse concretado una operación de crédito público, o por producirse una recaudación menor que la estimada o, también, como consecuencia de una estimación recaudatoria defectuosa (ajuste presupuestario);
b) Aumentar los gastos de un determinado organismo (ampliación de créditos);
c) Disponer una nueva autorización ante nuevas situaciones, como ser la creación de un órgano (crédito suplementario);
d) Disminuir o aumentar gastos ante la ocurrencia de eventos extraordinarios o urgentes (ajustes y créditos extraordinarios);
e) Cambiar las finalidades de los gastos autorizados;
f) Disponer qué destino asignarle a recursos obtenidos mayores que los estimados, en caso de que no existan reglas generales al respecto.

Toda modificación de un aspecto reservado a la ley debe hacerse por ley, proposición que resulta obvia en la medida en que la reserva legal no se acota al momento de la creación de la ley, sino que se extiende a todas sus vicisitudes. Una reserva legal respecto de una decisión implica que sólo el Congreso puede disponerla (crear la ley), cambiarla (modificar la ley) o eliminarla (derogar la ley). Así, la reserva de ley en materia presupuestaria (en rigor, en toda la materia financiera) abarca los momentos de creación, modificación y derogación de la ley. Su extensión, entonces, se refiere a qué debe ser creado, modificado y eventualmente derogado por el Congreso.

Hay dos situaciones que cabe contemplar. Por un lado, la marcha cotidiana de la Administración puede exigir variaciones mínimas que tornen engorroso e irracional seguir la totalidad de un trámite legislativo para su aprobación.



Esta circunstancia justifica el otorgamiento al Jefe de Gabinete de potestades para efectuar modificaciones mínimas de la ley, que tienen que estar acotadas por la ley orgánica en término de porcentajes, de forma que sólo pueda modificarse una porción pequeña y predeterminada de los gastos totales, o en término de finalidades, de manera que sólo puedan alterarse ciertos tipos de finalidades y no otras.

Por otro lado, resulta indudable que pueden ocurrir circunstancias extraordinarias que impongan la inmediata modificación de la Ley de Presupuesto, situaciones que llevan a considerar la legitimidad de utilizar en la materia los métodos constitucionales que habilitan el ejercicio de potestades legislativas por parte del Ejecutivo: el dictado de decretos de necesidad y urgencia (DNU) y el uso de la delegación legislativa, mecanismos que serán tratados en el capítulo referido a la flexibilización de la reserva legal.

De acuerdo con el art. 39, “el Poder Ejecutivo nacional podrá disponer autorizaciones para gastar no incluidas en la Ley de Presupuesto General para atender el socorro inmediato por parte del gobierno en casos de epidemias, inundaciones, terremotos u otros de fuerza mayor. Estas autorizaciones deberán ser comunicadas al Congreso Nacional en el mismo acto que las disponga, acompañando los elementos de juicio que permitan apreciar la imposibilidad de atender las situaciones que las motivaron dentro de las previsiones ordinarias o con saldos disponibles en rubros presupuestarios imputables. Las autorizaciones así dispuestas se incorporarán al presupuesto general”.

Hoy en día, en rigor, la ley le acuerda a los tres poderes del Estado la posibilidad de modificar todos los aspectos de la Ley de Presupuesto en tanto no modifiquen la suma global. Así lo hace la LAF con el Poder Ejecutivo, la LCPP con el propio Congreso y la Ley de Autarquía con el Poder Judicial.

De acuerdo con el art. 44, LAF, “La Oficina Nacional de Presupuesto evaluará la ejecución de los presupuestos de la administración nacional tanto en forma periódica, durante el ejercicio, como al cierre del mismo”

Al cierre de cada ejercicio, y sin perjuicio del informe señalado en el punto 1, la Oficina Nacional de Presupuesto preparará un resumen anual sobre el cumplimiento de las metas por cada jurisdicción o entidad incorporando los comentarios sobre las medidas correctivas adoptadas durante el ejercicio y los resultados de las mismas. Este informe será enviado, antes del 30 de abril del año posterior al que se evalúa, a la Contaduría General de la Nación para su incorporación a los comentarios de la cuenta de inversión
El cierre se produce el 31 de diciembre de cada año


El control legislativo De acuerdo con el ya citado art. 85, CN, la Auditoría General es el órgano de asistencia técnica del Congreso en todo lo relativo a la actividad financiera pública y, por ende, presupuestaria. Es la personificación legislativa del Tesoro de la Nación. Según la lectura aquí propuesta, su intervención debe abarcar todo el proceso presupuestario en su aspecto legislativo, es decir:
a) Recepción y análisis del proyecto de Ley de Presupuesto enviado por el Jefe de Gabinete;
b) Seguimiento de la ejecución de la Ley de Presupuesto vigente a través de la evaluación de los informes del Jefe de Gabinete (y hoy en día del Ministerio de Economía) previstos por la Constitución y la LSF;
c) Consideración de la cuenta de inversión que debe presentar el Jefe de Gabinete; d) Control de la ejecución de las leyes de presupuesto ya ejecutadas.

La cuenta de inversión:

La cuenta de inversión es el documento, producido por el Ejecutivo, en el cual se expone el desenvolvimiento de la totalidad de la actividad financiera pública correspondiente al ejercicio financiero concluido, a la luz de la Ley de Presupuesto en su momento vigente.

Art. 95 de la LAF: “La cuenta de inversión, que deberá presentarse anualmente al Congreso Nacional antes del 30 de junio del año siguiente”

La Auditoría General de la Nación, tiene algunas de las siguientes funciones:
● Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en relación con la utilización de los recursos del Estado
● Examinar y emitir dictámenes sobre los estados contables financieros de los organismos de la administración nacional, preparados al cierre de cada ejercicio
● Controlar la aplicación de los recursos provenientes de las operaciones de crédito público y efectuar los exámenes especiales que sean necesarios para formarse opinión sobre la situación de este endeudamiento
● Verificar que los órganos de la Administración mantengan el registro patrimonial de sus funcionarios públicos