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El Estado Moderno y las Funciones Públicas
El Estado ha sido constituido por una comunidad de habitantes de un territorio determinado, organizada con arreglo a su constitución para el cumplimiento de sus fines específicos.
El Estado tiene que cumplir con un preciso tipo de funciones que le resultan ineludibles, conocidos como Funciones Públicas, son la Razón de Ser del Estado, si estas funciones no fuesen cumplidas el Estado desaparecería.
La función pública se caracteriza por tener una naturaleza de carácter exclusiva e indelegable, las funciones públicas tales como La Administración de justicia, el dictado de leyes, la defensa, la emisión de moneda, etc. Sólo puede ser cumplida por el Estado, no puede delegarla a particulares.
Debe ser ejercida por el Estado con todas las prerrogativas del poder público (prerrogativa: privilegio, exención que se le da alguien por su situación o cargo).
Tiende a satisfacer el interés público , conjunto de todos aquellos intereses comunes y fundamentales a todos los miembros de la comunidad.
Cuando el Estado realiza sus funciones públicas, está prestando SERVICIOS PÚBLICOS ESENCIALES, atento que éstos atañen al Interés Público.
Además de los servicios públicos esenciales, el Estado puedo tomar a su cargo otros servicios que también atañen al interés público, sea:
1) Por razones inherentes a una mejor convivencia social, (comunicaciones, transportes, instrucción pública, sanidad, etc.) o
2) Por motivos que inducen al Estado a proteger los intereses particulares (vivienda, alimentación, etc.)
Ambas clases de servicios son Servicios Públicos, en consecuencia tanto los servicios públicos esenciales como los restantes servicios públicos son atendidos por el Estado. La única diferencia es que los primeros deben ser inexcusablemente prestados de manera directa por el Estado, mientras que los 2º también pueden ser atendidos en forma directa por aquel, o bien directamente mediante la intervención de particulares o intermediarios, bajo el control del Estado.
Clasificación de los Servicios Públicos:
Servicios Públicos INDIVISIBLES: Son aquellos prestados a todos los miembros de la comunidad en forma indiscriminada y que no pueden aceptar una división respecto al grado de beneficio que representan para cada persona.
Servicios Públicos DIVISIBLES: Son aquellos a los cuales, se los concibe en forma tal que los beneficios que de ellos derivan para cada persona pueden ser determinados o medidos, la educación.
La importancia de esta clasificación estriba en que los primeros son financiados con recursos distintos a aquellos empleados para atender las erogaciones pertinentes a los segundos.
Las Necesidades Públicas:
1) Necesidades Individuales o privadas: Se identifican con la existencia misma de las personas, son congénitas a todo individuo, ej. alimentarse, cubrirse, vestirse.
2) Necesidades de Grupo o Colectivas: Son aquellas que tienen su origen en la vida de sociedad que realiza el hombre, ej. educación, comunicación, transporte.
3) LAS NECESIDADES PÚBLICAS: Interés Público, necesidades comunes y fundamentales a todos los miembros de una comunidad. Ej. seguridad interior, administración de justicia. Estas necesidades presuponen la existencia del Estado, al cual le compete satisfacerlas.
Las necesidades 1 y 2 pueden ser indistintamente atendidas por el individuo, grupo o por el Estado, dado que cuando este satisface su propia necesidad colectiva, como sucede en el caso de la educación, atiende asimismo a la del grupo y a la del grupo y a la del Estado al cual pertenece.
Con las necesidades públicas no siempre ocurre lo mismo, ya que pueden ser satisfechas indistintamente por el individuo, grupo o Estado. Y es que esta categoría de necesidades exige una distinción entre aquellas necesidades públicas primarias y a las necesidades secundarias.
a) NEC. Públicas primarias: Surgen como consecuencia de la existencia del Estado y se identifican con el cometido esencial de este. Ej. seg. Interior, adm de justicia, defensa y representación exterior. Sólo pueden ser satisfechas por este, mediante los Servicios públicos esenciales.
b) Las necesidades públicas secundarias: tienen su origen en la existencia del grupo o individuo, son las necesidades originalmente clasificables como colectivas o individuales que han sido elevadas al rango de necesidades públicas porque el Estado entiende que así lo reclama el interés público.
Esta distinción entre necesidades públicas primarias y secundarias plantea un problema para la ciencia de las finanzas, esa elevación de las nec privadas o colectivas al rango de nec publicas secundarias, a cargo del Estado, Quien la debe realizar? El consenso Gral. O acaso la propia ciencia de las finanzas públicas?
Tal decisión no puede recaer nunca en finanzas públicas, esta puede seleccionar los fines, clasificarlos, coordinarlos, fundamentarlos, pero nunca crearlos. Estos se hallan ya establecidos por el consenso Gral., que es el que modela la concepción del Estado.
La noción de Nec. Pública secundaria es mutable dado que evoluciona paralelamente a la concepción del Estado.
El Fenómeno Financiero y sus distintos aspectos:
Con el objeto de satisfacer las necesidades públicas sean primarias o secundarias, El Estado debe necesariamente recurrir a los diversos factores de producción de la economía privada. Ese recurrir o valerse de los diversos factores puede ser materializado de distintas maneras, aunque desde el punto de vista teórico se distinguen 2 procedimientos: Uno directo y otro indirecto. Cada uno de esos dos procedimientos, a los cuales difícilmente se los haya empleado o se los emplee a uno con exclusión total del otro, ha tenido sin embargo, su momento de relevancia histórica.
Directo: El Estado recurre a los factores de producción de la economía privada en forma inmediata, utilizando para ello el poder o coerción inherente a su esencia y obteniendo así, sin contraprestación alguna, todos aquellos bienes o servicios necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Ej. Cuando el estado recluta hombres para las fuerzas armadas.
Hoy los gobiernos recurren a los diversos factores de la economía privada utilizando la coerción estatal indirecta: Consiste en que el Estado obtiene los bienes o servicios necesarios para cumplir sus funciones mediante una contraprestación, o pago a aquellos. Dicha contraprestación representa un gasto o erogación monetaria para el Estado, que este solo puede pagar porque cuenta con los medios o recursos monetarios, gran parte de los cuales los obtiene mediante el ejercicio de su poder de imperio.
CUANDO EL ESTADO REALIZA EROGACIONES O GASTOS, AL IGUAL QUE CUANDO OBTIENE MEDIOS O RECURSOS MONETARIOS PARA ATENDER AQUELLOS, ESTA DESARROLLANDO UNA ACTIVIDAD ESPECIAL LLAMADA “ACTIVIDAD FINANCIERA”
La Actividad Financiera consiste en un conjunto de operaciones, fenómenos financieros (realización de gastos- obtención de recursos) y cuyo objetivo final es la satisfacción de las necesidades públicas.
Elementos que integran el fenómeno financiero:
1) Políticos: Dado que cada operación financiera presupone una elección a priori de fines y medios para realizarla.
2) Económicos: Por cuanto los medios requeridos en toda operación financiera son de naturaleza económica.
3) Jurídicos: Dado que cada una de las operaciones financieras del Estado está regulada por normas y principios de derecho público.
4) Sociales: Porque todas las operaciones financieras tienden a la satisfacción de necesidades públicas.
5) Administrativos: Lo relacionado con la parte funcional o técnica de cada operación financiera.
La ciencia de las Finanzas Públicas y sus campos de Investigación:
Las finanzas públicas se ocupan de la denominada Actividad Financiera, la cual consiste en un conjunto de operaciones, realizar los gastos y obtener los recursos, cuyo objetivo final es la satisfacción de las necesidades públicas.
La actividad financiera del Estado se distingue de la actividad económica por:
1) El sujeto activo, en el caso de la primera goza de un poder de coacción desconocido entre los sujetos activos de la actividad económica,
2) Los fines, tratándose de finanzas públicas se identifican con la satisfacción de las necesidades públicas la riqueza, que se presupone en el caso de la actividad financiera, mientras que se crea o produce en la act económica.
El contenido de la ciencia de las finanzas públicas, 1) La política financiera 2) la economía financiera 3) la sociedad financiera 4) la administración financiera.
Estas 4 especialidades que conforman la ciencia de las finanzas se complementan con el derecho financiero, que por tener esta naturaleza pertenece a otra ciencia, o sea a la del derecho, y que tiene por objeto regular el aspecto normativo del fenómeno financiero.
CIENCIA DE LAS FINANZAS PUBLICAS ES LA DISCIPLINA QUE TIENE POR OBJETO DE ESTUDIO A LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO, EN SUS ASPECTOS POLITICOS, ECONOMICOS, SOCIALES Y ADMINISTRATIVOS.
La Política Financiera: Se ocupa de investigar el elemento político de la actividad financiera.
Se la ubica primera porque toda operación financiera necesariamente presupone una doble decisión o elección a priori de su ejecución;
La elección de los fines que con ella se pretende alcanzar y al mismo tiempo una elección de los medios o recursos que se habrá de emplear con tal objetivo.
La política Financiera nos permite conocer cuál es la especialidad dedicada a la elección de gastos y recursos públicos. Dicho estudio está siempre relacionado con los principios de la política económica y de la política social vigentes en un Estado.
En lo que respecta al campo económico, es materia de la política financiera determinar y seleccionar los gastos públicos, conforme no sólo a las necesidades públicas sino, además, a la capacidad contributiva existente en la comunidad y establecer un adecuado orden de prioridad entre tales gastos. Esta investigación sobre los gastos públicos es imprescindible para no contrariar el desarrollo de la actividad económica nacional. La realización de aquellos tiende a incrementar dicha actividad económica, sea operando en el consumo o en la inversión global. A la inversa, la elección de los recursos que habrán de financiar tales erogaciones tendrá el efecto de disminuir esa actividad.
En el campo social, la política financiera es la encargada de determinar los grupos sociales que se considera dignos de protección por parte del Estado.
La Economía Financiera: Estudia y analiza los efectos económicos que se producen como consecuencia de la aplicación de una política financiera, los efectos producidos en la economía como consecuencia de la realización de gastos públicos, como también a los recursos para financiar aquellos, o sea la repercusión que tienen en la actividad económica las detracciones de parte de riqueza que se producen a favor del Estado.
La Sociología Financiera: Tiene por objeto el estudio el aspecto social del fenómeno financiero, o sea las innegables implicancias sociológicas que tiene la actividad financiera del Estado. Sociólogo Pareto, quien destaco la importancia de ese elemento de la actividad financiera. Sus Enseñanzas sirvieron para los estudios sobre el equilibrio sociológico.
La administración Financiera: Estudia, analiza y elabora normas técnicas aplicables al elemento administrativo de las operaciones financieras, tiene como objetivo la solución a diversos problemas que se plantean durante la
Etapa ejecutiva de dichas operaciones.
EL DERECHO FINANCIERO:
Estudia y analiza todas las normas que regulan el proceso legal de los fenómenos financieros.
Características de la AFE:
El Estado Moderno, para satisfacer las necesidades públicas, debe recurrir de los diversos factores de la economía privada. Esto acontece por medio de un procedimiento indirecto, consistente en que el Estado obtiene de la economía privada todos aquellos bienes o servicios necesarios para cumplir sus funcione, mediante contraprestaciones, retribuciones o pagos provenientes de los sujetos económicos. El Estado tiene que realizar erogaciones e inversiones que sólo puede pagar porque cuenta con recursos, gran parte de los cuales los obtiene mediante el ejercicio de su poder de imperio. Para el Estado esa realización de erogaciones e inversiones, al igual que la inversa obtención de recursos, representa la actividad financiera.
AFE: Conjunto de operaciones del Estado que tienen por objeto tanto la obtención de recursos como la realización de gastos públicos necesarios para satisfacer las necesidades publicas y el interés público.
La actividad Financiera, nos permite caracterizar la Actividad Estatal:
La primera nota distintiva de la actividad financiera reside en que se trata de una actividad constituida por 3 momentos distintos:
1) LA PLANIFICACION: Tanto de los recursos públicos como de los gastos públicos, que se materializa en un PRESUPUESTO.
2) El logro u obtención de los recursos públicos, lo cual implica una decisión con respecto a Cómo, cuándo y de donde obtenerlos, como también un análisis sobre cuáles serán las consecuencias o efectos en la economía y el orden social.
3) La aplicación o inversión de tales recursos, las erogaciones o inversiones en bienes públicos, la cual supone también un análisis sobre los efectos que ella producirá en la economía y en el orden social.
El segundo rasgo propio de la actividad financiera es que ella reconoce como único sujeto activo al Estado. Dado que la actividad financiera es exclusiva del Estado. La actividad realizada por otros entes, ej. La Iglesia, aunque consista en la obtención de recursos y en el gasto de estos para la satisfacción de necesidades clasificables como públicas, quedara siempre excluida del concepto de act financiera y del estudio de las finanzas públicas. La actividad financiera se caracteriza pues por reconocer como único y excluyente sujeto activo a un ente envestido con poder de coacción o poder de imperio, poder financiero.
EL Tercer rasgo Es que se caracteriza por tender siempre a la satisfacción de necesidades publica, sus fines se identifican con el interés público.
Finalidades de la Actividad Financiera:
Es un conjunto de fenómenos financieros, según algunos autores no constituyen un fin en sí misma, sino al cumplimiento de una función instrumental de fundamental importancia, cuyo regular desenvolvimiento es condición indispensable para el desarrollo de todas las actividades restantes.
Según los clásicos; El criterio de la instrumentalidad tiene pleno valor cuando se concibe la AFE, como la actividad imprescindible para lograr los recursos que se emplearan en los gastos necesarios para satisfacer las necesidades públicas. Sin embargo ese criterio no alcanza a explicar suficientemente todas las funciones que esta cumple.
LA AFE TIENE FINALIDADES PROPIAS según los estudios contemporáneos, entre los denominados:
1) Los fines Fiscales: La obtención de recursos con los cuales se efectúan los gastos que irrogan las necesidades públicas. La AFE cumple el papel del medio o instrumento con que se habrá de cumplir otra finalidad, esto es la satisfacción de necesidades públicas. Las denominadas Finanzas Fiscales persiguen la satisfacción de los fines públicos indirectamente porque consisten en la actividad de procurarse los recursos con los cuales se efectúan los gastos que cumplen los fines políticos.
2) Los fines Extra fiscales, procuran atender el interés público en forma directa, se logra materializando por medio de la AFE, una intervención en distintas actividades desarrolladas por la comunidad. Tal intervención es llevada no solo mediante un gasto, sino también por medio de los recursos. Ej. La aplicación de elevados impuestos al consumo de bebidas alcohólicas. En tal caso el Estado no procura la obtención de recursos sino de reducir el consumo de bebidas.
3) Los fines Mixtos de la AFE, participan de las características de los anteriores, se manifiestan por ej. cuando se trata por ej. de un impuesto que se aplica no solo para lograr medios financieros (fin fiscal) sino además para atender directamente el interés público, mediante exenciones o deducciones para determinados grupos sociales o la aplicación de alícuotas más elevadas a otra categoría, etc.
El Estado como productor de Riquezas: Con la materialización de los servicios públicos, contribuye directa o indirectamente a crear, en cada uno de los miembros de la comunidad, una cantidad de riqueza mayor que aquella que consume con los impuestos.
Conclusiones:
1) El Estado tiene que cumplir con determinado tipo de funciones que le resulten ineludibles. Ellas son las Funciones Públicas, que se materializan mediante los impropiamente denominados servicios públicos esenciales.
2) Aparte de los servicios públicos esenciales, el Estado puede tomar a su cargo otros servicios públicos, ya sea por motivos que atañen al interés público o a la protección de intereses particulares. La diferencia entre este tipo de servicios y de los denominados servicios públicos esenciales, radica en que estos últimos deben ser inexcusablemente prestados en forma directa por el Estado, mientras que los primeros pueden ser atendidos por el o encargados a particulares bajo el control estatal.
3) Los servicios públicos, sean esenciales o no, son objeto de una importante clasificación por parte de la ciencia de las finanzas públicas, la cual los agrupa en servicios públicos divisibles e indivisibles.
4) El Monopolio Fiscal no debe ser confundido con el concepto de servicios públicos, atento a que aquel no responde a un interés público, sino a obtener recursos para el Estado, motivo por el cual este lo prohíbe a los particulares.
5) Las necesidades humanas son clasificadas en 3 categorías, la primera de ellas se manifiesta conformada por las denominadas privadas, la segunda por las colectivas y la tercera por las públicas.
6) Las necesidades privadas y colectivas pueden ser indistintamente satisfechas por el individuo, la colectividad o el Estado.
7) Dentro de las necesidades públicas es necesario distinguir entre las primarias y las secundarias. Las necesidades públicas primarias son aquellas de naturaleza inmutable, por tener un origen en la propia existencia del Estado, y solo puede ser satisfecha por el Estado; Las necesidades públicas secundarias al contrario son mutables, según la concepción del Estado, la colectividad o los individuos.
8) Para satisfacer las NEC publica, sean públicas o privadas, el Estado debe recurrir a los factores de la economía privada utilizando la coerción en forma indirecta, primero obtiene los recursos y luego mediante la realización de gastos, satisface tales necesidades.
9) Ese procedimiento indirecto da lugar al denominado fenómeno financiero, el cual comprende aspectos políticos, económicos, jurídicos, sociales y administrativos.
10) Las finanzas públicas tiene su materia de estudio la AFE, la cual no es una especie del género de actividades económicas, por cuanto se distingue de esta por su sujeto activo, sus fines y la riqueza.
11) El derecho financiero es una rama de las ciencias jurídicas, tiene una relación existencial con las finanzas públicas, se complementan.
12) La AFE, consiste en el conjunto de operaciones realizadas y relacionadas con el doble objeto de obtener recursos y cubrir gastos e inversiones necesarios para satisfacer las necesidades públicas y el interés público.
13) Podemos distinguir 3 momentos de la AFE, 1) La planificación, 2) la obtención de recursos 3) la aplicación o inversión de tales recursos.
14) La AFE, se caracteriza por tener como único sujeto activo al Estado y además por el hecho de que sus fines se identifican con el interés público. Estas notas distintivas la diferencian de la actividad económica.
15) La AFE, no es meramente instrumental, se trata de una actividad estatal con finalidades propias, dentro de las cuales distinguimos:
a) Fines Fiscales, b) Fines Extra fiscales c) fines mixtos.
16) Teorías Económicas, Consideran al Estado como un ente racional, capaz de asegurar a los individuos, por medio de una actividad financiera sujeta al cálculo y análisis económicos, un máximo de utilidad y bienestar al menor costo posible.
Teorías Sociológicas : niegan la existencia real del Estado, al cual consideran que como un gobierno de una clase dominante que se vale de la actividad financiera para engañar y explotar a los demás individuos.
Teorías Políticas, consideran al Estado como un ente real en el cual convergen distintas fuerzas políticas y sociales, e intereses individuales y colectivos. Con respecto a la AFE, sostienen que su naturaleza es política, atento a que tienen tal carácter, 1) sujeto activo 2) los procedimientos coercitivos empleados por aquel. 3) los fines que se pretende alcanzar con ella y 4) los principios de distribución de las cargas públicas.
Reconocen que los medios son de naturaleza económica, pero señalan con apropiada razón, que tales medios se los elige según criterios políticos y se los destina a los fines políticos de un sujeto que es también, como el Estado, eminentemente político.
Las distintas facetas de la AFE están constituidas por 3 momentos distintos, uno de los cuales corresponde a la aplicación o inversión de los recursos públicos.
El gasto Público comprende:
1) Las Erogaciones públicas, son los gastos derivados de los servicios públicos y del servicio de la deuda pública.
2) Las inversiones públicas, son los todos los gastos relacionados con el incremento patrimonial del Estado.
Investiga los elementos constitutivos del egreso público y los efectos que este habrá de producir, sean sociales o económicos.
La Teoría supone que toda erogación o inversión es en principio la satisfacción de un determinado tipo de necesidades públicas y se materializan en atención al interés Gral.
Presupone una selección previa de necesidades, cuales habrán de ser consideradas públicas.
Elementos Constitutivos del Gasto:
1) Político: Es el que emplea un determinado “Criterio Selectivo de Necesidades”
2) Económico: Analiza el efecto de la aplicación de la riqueza en la actividad económica en Gral.
3) Jurídico: Tiene una triple manifestación:
a) Su régimen está regulado por la denominada “Ley de Contabilidad Pública” la cual dispone en su art 1 que “el Presupuesto Gral. de la Adm Nacional comprenderá TODAS las erogaciones que se presuman y deberán hacerse en cada ejercicio” art2, “Las erogaciones figuraran en el pres nac Gral. separado y por su importe integro”
b) Momento de la Planificación o Estimación del Gasto que debe satisfacer una necesidad publica, este cálculo debe ser realizado por medio de la “ley anual de presupuesto Gral. de la Nación”.
c) Momento posterior al de su ejecución “Verificación o Control de su adecuada gestión por disposición constitucional” con la denominación de “Cuenta de Inversión”
GASTO PUBLICO: Empleo de riqueza realizado por la autoridad competente del Estado, en virtud de una autorización legal previa destinado a la satisfacción de necesidades publicas y en términos grales a la atención del interés público.
Liberalismo Político : Los Gastos públicos se los concebía neutros, como factores que no debían alterar la actividad económica.
Diversos e importantes acontecimientos económicos y políticos cambiaron radicalmente el carácter de las funciones del Estado, a una expansión de la AFE, un incremento de los gastos públicos, adjudica un carácter activo en contraposición con la neutralidad de los clásicos.
Aspectos Político, Económico Social y Financiero del Gasto Publico:
Aspecto Político : La moderna concepción del gasto público ha permitido que se produzca un cambio en el papel asignado al Estado.
EconomicoSocial : Ha dejado de ser neutra la actividad económica, interviene activamente en el orden social. El gasto público le permite al Estado actuar sobre los ciclos económicos, compensando las fluctuaciones de la inversión privada. Para tales intervenciones el Estado puede valerse de otros medios, usa a asimismo medidas coactivas (control de precios, y de las calidades, etc.), actúa en ocasiones, asumiendo el mismo una actividad económica (ej. nacionalizaciones)
Aspecto Financiero , los gastos públicos no cumplen solo una misión fiscal, o sea satisfacer las necesidades publicas primarias, sino también incursiona en áreas extra fiscales.
Clasificación de los Gastos Públicos:
En relación al tiempo: Ordinarios o Extraordinarios.
Al Lugar: Internos y Externos.
A su forma de pago: En dinero y en Especie.
Las clasificaciones elaboradas con criterios económicos como también las correspondientes a pautas jurídico-administrativas, nos permitirá analizar los gastos en relación a los recursos que habrán de financiarlos, también la importancia de dichos gastos con respecto al patrimonio estatal, los posibles limites de aquellos y los efectos que habrán de tener sobre la actividad económica.
La parte jurídico-administrativa toma en cuenta a los poderes, departamentos y organismos del Estado que realizan los desembolsos, lo cual tiene importancia para conocer el desarrollo y efectos logrados por estos.
Clasificación Económica:
Los Clásicos los denominaron en Gastos Ordinarios y Extraordinarios. Los primeros con la satisfacción a las necesidades publicas primarias, había que realizarlos siempre, repetirlos todos los años. Los Extraordinarios consistían en erogaciones no habituales que debía realizar el Estado para afrontar situaciones excepcionales, ej. Guerra y también en las inversiones necesarias para las obras y trabajos públicos.
Esta distinción formulada por los clásicos fue con el propósito de contemplar la clase de recursos con que se debía financiar uno y otro tipo de dispendios públicos, y específicamente poner un límite al uso del crédito público.
Los contemporáneos trazaron una línea tajante entre los gastos por operaciones normales y aquellos que implicaban una colocación capitalizadora, surgió así la clasificación de gastos públicos en 2 grandes clases:
1) Erogaciones de funcionamiento u operativas: Comprenden todos los desembolsos considerados como normales para el funcionamiento de los servicios públicos esenciales, necesarios para una normal marcha del Estado, ej. pago de sueldos a funcionarios y empleados públicos, NO aplican ninguna transferencia de capital del sector público al privado, solo afectan al empleo de las rentas del Estado y de la Nación.
2) Gastos de Capital o Inversiones patrimoniales: Inversiones en Obras Publicas, inversiones inherentes al patrimonio o a la riqueza del Estado. Analizando este tipo de erogaciones, se puede observar la evolución del capital del Estado. No se consideran Extraordinarios, pues para los Estados Modernos, son habituales.
Se han formulado otras clasificaciones, necesarias para un correcto enfoque del fenómeno del aumento del monto de aquellos y las posibilidades de hallar sus límites.
Los dividen en 3 grupos:
a) Gastos Públicos, empleados en la producción de bienes y servicios, pueden tener alguno de los sgtes destinos:
1) Gastos Productivos: Egresos que tienen su contraposición en el valor de los bienes que ayudan a producir y se justifican por su rendimiento financiero y económico.
2) Ser provistos gratuitamente por el Estado, ej. la enseñanza pública, son transferencias, por cuanto significan para dicho profesor, una transferencia o redistribución de bienes y servicios de un grupo de individuos a otro.
3) Ser reservados por el Estado para su propio uso, ej. gastos en las fuerzas armadas, estos son los gastos reales, pues representan un gravamen para una parte de la renta nacional, dado que sustraen riqueza del proceso económico, sin que la actividad económica reciba contraprestación alguna.
b) Gastos Públicos utilizados para el servicio de la deuda pública externa, son también gastos reales.
c) Gastos Públicos empleados para ser devueltos a la economía nacional, sin mediar contraprestación alguna de esta, ej. ayudas sociales, subsidios y el servicio de la deuda pública interna, significan verdaderas transferencias del sector público a la economía nacional, son gastos de reparto igual que los gastos 1 y 2.
Clasificación Jurídico-Administrativa:
Conforme a este criterio, todos los egresos estatales son clasificados en:
1) Gastos constitucionales, 2) gastos administrativos, 3) gastos de justicia y seguridad interna 4) gastos militares 5) gastos de instrucción pública 6) gastos de higiene y bienestar social, 7) gastos para obras publicas 8) gastos de la deuda pública-
Financiación de los Gastos Públicos:
Nuestra Constitución Nacional, ha previsto en su art 4, que los gastos públicos sean financiados con los fondos del tesoro nacional, los cuales están constituidos por: a) El producto de derechos de importación y exportación, b) el producto de la venta y locación de tierras de propiedad nacional, c) la renta de correos, d) las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente imponga el Congreso y e) los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación o para empresas de utilidad nacional.
Esto nos indica que los constituyentes previeron financiar las erogaciones inherentes a nuestra Nación mediante 2 tipos principales de recursos:
1) Ingresos del tipo tributario ( derechos de importación y exportación y otras contribuciones)
2) Con el producto de bienes o servicios del propio Estado ( vta. y locación de tierras de propiedad nacional)
3) Los empréstitos tienen un carácter de ingreso “Extraordinario” atento que el Estado nacional solo puede valerse de ellos cuando el Congreso así lo decrete, para atender urgencias de la Nación.
Principales fuentes de financiación de todas las erogaciones estatales son los denominados recursos originarios, aquellos que el Estado obtiene de la explotación de sus bienes patrimoniales o desarrollando actividades industriales, comerciales, etc., por medio de las empresas estatales y especialmente los recursos derivados los recursos tributarios, los que provienen del uso del crédito público y los recursos monetarios.
Existe un consenso Gral. :
Que los egresos de funcionamiento operativo deben ser financiados exclusivamente con IMPUESTOS,
Los gastos producidos por determinados servicios públicos, que usualmente están a cargo de los municipios, servicios de barrido, de limpieza, etc., con TASAS,
Mientras que los recursos provenientes del uso del CRÉDITO PUBLICO deben ser destinados siempre a los gastos de capital o inversiones patrimoniales.
Aumento de los Gastos Públicos:
Hay que distinguir 3 causas:
1) Aparente: Las variaciones en el valor de la moneda, las nuevas técnicas de elaboración presupuestaria, dado que los presupuestos, según el principio de universalidad computan en la actualidad las cifras brutas de los gastos anticipados en lugar de cifras netas, o sea mostrar montos a los cuales se les haya restado previamente los recursos afectados a tal fin.
2) Causas Relativas: Aumento de la población, de la producción, de la renta nacional, extensión de fronteras.
3) Causas Reales: Incremento de los gastos militares producido por las tensiones internacionales, el aumento internacional de costo de bienes y servicios en los cuales ha influido el alto grado de progreso técnico alcanzado, la expansión de actividades del Estado y la diariamente creciente burocracia.
La causa fuente de todos los aumentos coincide en una nueva concepción de la función del Estado, sus nuevas funciones.
Limites de los Gastos del Estado:
Los gastos productivos, no plantean problemas de límites, dado que se justifican por su rendimiento financiero, lo mismo con los gastos de reparto, puesto que crearían en manos de los perceptores, la capacidad tributaria necesaria para enjugarlos y compensar, el sacrificio de aquellos que contribuyeron a satisfacerlos.
El problema serian los gastos reales, el limite estaría dado por el “PRINCIPIO DE LA UTLIDAD SOCIAL MAXIMA POSIBLE”, o sea que tales gastos pueden ser llevados a un nivel en que su utilidad social se equilibre con las desventajas sociales resultantes del gravamen a la renta nacional necesario para satisfacerlos.
S/ el libro piensa que no es posible y tampoco útil ponerle limites a priori a los gastos públicos, es una cuestión de naturaleza política.
Los límites de los gastos públicos dependerán en todos los casos cómo y cuando se los realice.
La Centralización y la Descentralización de los gastos públicos,
El nudo de la cuestión radica en la determinación de si se le debe encomendar al Gob. Nacional la realización de la mayoría de las erogaciones e inversiones públicas o si estas deben ser dejadas a manos de gobiernos locales, o sea pcias y municipios.
Efectos Económicos de los gastos Públicos:
El Estado puede actuar sobre la renta nacional, incrementar el consumo de la comunidad, alentar la inversión privada, asegurar el pleno empleo de los recursos disponibles, influir decididamente en los precios de las mercaderías, en las remuneraciones de los servicios y sobre las tasas de interés, y en términos grales, puede producir notables alteraciones en toda la actividad económica, con sus pertinentes efectos en el orden social.
La Política Financiera para efectuar una correcta elección de las erogaciones públicas debe tener en cuenta:
1) La estructura Económica, o sea si se trata de una economía desarrollada o en vías de desarrollo,
2) La Etapa coyuntura de aquella, es decir, si se trata de un estado de recesión o de un estado expansión.
3) Los medios o recursos con los cuales habrán de ser financiados tales gastos públicos.
Teniendo en cuenta estos 3 factores, se verá cuales serán las políticas de gastos adecuadas para producir los efectos deseados en la economía.
Principios necesarios para llevar a cabo el análisis de los factores anteriores:
Principio del Multiplicador:
Este principio le sigue al aumento del gasto público, muestra la relación entre gastos públicos y los gastos de consumo de los particulares, en un periodo= Propensión Marginal al Consumo.
Principio del Acelerador:
Muestra como la inversión en equipos, maquinarias y bienes de capital se halla, en gran parte determinada por los aumentos del consumo.
Distintas Políticas de Gastos Públicos, según la Estructura y La coyuntura económica.
Medios de Financiación:
No existe una receta exclusiva en materia de empleo económico de los gastos públicos.
Todo proceso inflacionario termina provocando siempre daños a la economía y causando tensiones sociales por eso se desalienta a la financiación de los gastos públicos con emisión monetaria.
Una adecuada política de gastos públicos puede solo ser elaborada atendiendo a las circunstancias de cada caso, considerando el tipo de estructura económica, el estado o coyuntura en q se está, y los medios disponibles para financiarla.
Una política de gastos públicos con la auspiciada en su momento por Keynes solo es aplicable a una economía madura, en estado de depresión y caracterizada por 1) el desempleo y 2) la abundancia del ahorro ocioso.
Para alcanzar la necesaria colaboración del sector privado, el Estado debe esforzarse en la obtención de un clima de seguridad y confianza, factores que solo se dan cuando hay estabilidad en las instituciones políticas, prudencia en la actividad financiera y un autentico respeto por las normas legales que garanticen el orden público y la libertad individual.
Concepto y características
Los ingresos públicos son obtenidos por el Estado de muy diversas maneras, El Estado puede hoy lograr hoy sus recursos explotando sus propios bienes patrimoniales, empleando su poder coercitivo en el caso de los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales, haciendo uso de su crédito y contratando empréstitos, etc.
Los Recursos Públicos son toda riqueza devengada a favor del Estado y acreditada como tal en su tesorería.
Comprende tanto recursos fiscales como los extra fiscales.
Evolución del Concepto de Recursos Públicos:
Para la escuela Clásica, los recursos debían tener una finalidad exclusivamente fiscal, la de servir solo como medios para satisfacer los gastos que el Estado necesariamente debía realizar a fin de cumplir con sus funciones esenciales. De allí que los recursos públicos, al menos en principio, debían limitarse a ser solo entradas al Tesoro para financiar tal tipo de gastos, sin que preocupara el hecho de que ellos cumpliesen o no otras funciones de interés para la comunidad.
Esa concepción limitada con respecto a la finalidad de los recursos, fue paulatinamente abandonada, como consecuencia directa de las nuevas funciones asignadas al Estado.
La misión de los recursos públicos cruzo entonces, los estrechos de los confines de “medios para satisfacer erogaciones públicas”, o sea su finalidad exclusivamente fiscal, para convertirse en instrumentos extra fiscales o medios de acción del Estado para intervenir en las distintas actividades desarrolladas por la comunidad.
En nuestro siglo la nueva concepción del Estado, la historia de los recursos públicos volvió a tomar otro rumbo. En efecto: a la par de los recursos tributarios, se ha recomendado la utilización del crédito público, sin ninguno de los temores que les infundía a los clásicos.
Clasificación de los Recursos Públicos:
Desde el punto de vista Jurídico:
1) Recursos de derecho privado, los cuales coinciden con los recursos originarios.
2) Los de Derecho Público, comprende los ingresos conocidos como derivados.
Las clasificaciones de los recursos públicos sirven para establecer ciertos postulados sobre las clases de entradas fiscales que deben financiar, con exclusión de otras, los distintos tipos de gastos públicos, si se trata de erogaciones de funcionamiento o de inversiones patrimoniales.
Según este criterio, los recursos públicos son clasificados como :
1) Ingresos Corrientes o rentas generales: Entradas percibidas por el Estado como resultado de su facultad de imposición y que deben tener por destino la financiación de las erogaciones de funcionamiento u operativas.
2) Ingresos de capital, son aquellos provenientes del uso del crédito público, de la venta de bienes que integran el activo fijo estatal y en términos grales, cualquier bien cuya percepción signifique una modificación en el patrimonio. Deben tener destino la financiación de los gastos de capital o inversiones patrimoniales.
3 categorías de Recursos:
1) Provenientes de Liberalidades: Son aquellas que el Estado percibe gratuitamente, sin hacer uso de su poder de imperio, ya sea de 1) de las economías de los particulares, ej. donaciones, legados, etc. Se distinguen por su insignificancia y su irregularidad, se trata en la ley de contabilidad Pública, en presupuesto de inversiones patrimoniales. 2) de los tesoros de entes públicos superiores, en forma de subvenciones o ayudas. Por ej. del Estado Nacional a entes públicos menores, pcias o municipios, puede ser significante para las finanzas de los entes perceptores. En nuestro país son denominadas “Fondos no reintegrables aportados por la Nación.
2) Los Originarios: Provienen de los bienes patrimoniales del Estado o de Diversos tipos de actividades productivas realizadas por este.
Tienen la característica económica común de ser obtenidos por el Estado en condiciones similares a aquellas mediante las cuales los particulares obtienen sus propios ingresos.
Son Ingresos que siempre tienen su origen en relaciones establecidas entre aquel y los particulares, sin mediar coercitividad o ejercicio de poder de imperio.
Por ello esas relaciones son gobernadas, en ocasiones por el derecho administrativo, ej. Concesiones, y en Gral. Por las normas del derecho privado, ej. los servicios de las entidades bancarias del Estado.
De esta clasificación se distinguen 3 especies:
1) Rentas o resultados provenientes de la explotación, directa o por delegación, o por la venta de bienes patrimoniales, bienes del dominio privado(S/Código civil)
2) Las tarifas o precios cobrados por las dependencias administrativas del Estado que prestan determinados servicios públicos.
3) Las contribuciones o aportes de utilidades que deben realizar al tesoro público, por disposición legal, las denominadas empresas del Estado.
Bienes patrimoniales del Estado:
Son aquellos que el código civil argentino enumera bajo la denominación de bienes privados del Estado, estos NO deben ser confundidos con los bienes del dominio público.
Los bienes privados del Estado producen, según acabamos de ver, la primera variedad de recursos originarios, es necesario reconocer 3 subespecies:
1) Las rentas de capitales mobiliarios del Estado, los dividendos y los intereses percibidos por este como consecuencia de su participación en el mercado financiero o de la posesión de de acciones y obligaciones de las empresas privadas.
2) Las rentas provenientes de la explotación, sea en forma directa por el Estado o por delegación, mediante concesionarios de los bienes del dominio privado.
3) El producto de la enajenación de bienes de esta categoría.
1 y 2 son ingresos corrientes, 3 es ingreso de capital.
Tarifas por servicios públicos: Son las que cobran las dependencias administrativas del Estado que tienen a su cargo la prestación de determinados servicios públicos, son establecidas con criterio político. Se distinguen de una de las especies de recursos tributarios destinados a financiar servicios públicos, es decir las tasas. No disponen de patrimonio propio, los bienes que utilizan no están desafectados del patrimonio Gral. Del Estado. Por tal motivo, dentro de nuestro régimen presupuestario sus erogaciones se encuadran dentro de la definición de gasto público y sus entradas recursos públicos, específicamente las RENTAS GRALES.
Contribuciones de las Empresas del Estado.
Dichas empresas deben aportar al tesoro hasta el 20% de sus ganancias.
3) Los Derivados: Comprende una variada gama de ingresos, no solo de distinta importancia cuantitativa para el Estado, sino también de diversa naturaleza jurídica.
Entre ellos agrupamos los recursos tributarios, los provenientes del uso del crédito público, las multas y las sanciones de carácter pecuniario, y los ingresos provenientes de gestiones de la Tesorería.
De ellos deriva una característica común que permite la agrupación de una misma categoría, la circunstancia de que el Estado, en todos los casos obtiene este tipo de recursos de una manera mediata, o sea, no como producto de negocios jurídicos, tal como ocurre con los recursos originarios, sino mediante reclamos a las economías de particulares, esas exigencias las puede formular el Estado en virtud de su imperio o poder fiscal, de allí que todos estos recursos sean el fruto de relaciones entre el Estado y los particulares siempre gobernadas por normas de derecho público.
Son ingresos que DERIVAN de los particulares ante reclamos formulados por el Estado en virtud de su imperio o poder financiero.
Recursos Provenientes de Gestiones de la tesorería:
Con la finalidad de costear o adelantar fondos necesarios para lograr equilibrios presupuestarios, como también déficit temporario del tesoro público.
Se trata de ingresos cuya misión es la de cubrir el monto de los gastos públicos que excede o supera a los recursos públicos previstos para el mismo periodo.
Constituyen una forma de emisionismo y conducen irremediablemente, a la aceleración del proceso inflacionario.
Forman parte de la 3ª categoría de ingresos públicos. De los recursos DERIVADOS y configuran el más importante genero de entradas con que cuentan las finanzas publicas.
Significación cuantitativa, es el mayor rubro de ingresos de la mayoría de los tesoros públicos.
Cualitativa: Cumplen una función especial como medios aptos para llevar a cabo la política económica y social de cualquier estado.
La doctrina contemporánea los clasifica en 2 grandes clases:
Tributos Financieros: aquellos que solo tienen como función la de aportar medios al tesoro público (finalidad fiscal)
Tributos de ordenamiento: son aplicados para cumplir con los objetivos de política economico social (finalidad extra fiscal) del Estado.
Características y definición de los Tributos:
El primer rasgo de carácter económico, ya que consiste en una detracción de parte de la riqueza de los particulares a favor del Estado o del ente que este designe.
Esa detracción puede tener una finalidad fiscal, extra fiscal o mixta, en la gran mayoría de los casos consiste en una detracción de dinero y no de especie.
Segundo rasgo , se caracterizan por no ser voluntarias, no se trata de liberidades de los particulares a favor del Estado. Bien al contrario, el traspaso de riqueza que involucra todo tributo se produce, en todos los casos, por un reclamo, una exigencia o mas técnicamente una coacción ejercida por aquel sobre los particulares. Ese reclamo coactivo es formulado por el Estado y debe necesariamente ser aceptado por los particulares, por su poder tributario.
Tercer Rasgo : las detracciones de parte de la riqueza de los particulares, que exige el Estado solo pueden tener lugar por mandatos legales (leyes: que se suponen que son siempre manifestaciones de la voluntad de la comunidad).
Cuarto Rasgo: Promover el bienestar General.
Habiendo delimitado las 4 características esenciales de los tributos, podemos definirlos como: DETRACCIONES DE PARTE DE LA RIQUEZA DE LOS PARTICULARES EXIGIDAS EN SU FAVOR POR EL ESTADO (ASPECTO ECONOMICO), MEDIANTE LEYES DICTADAS EN EJERCICIO DE SU PODER TRIBUTARIO (ASPECTO JURIDICO) CON LA FINALIDAD DE PROMOVER EL BIENESTAR GENERAL (ASPECTO POLITICO)
Principios Superiores de la Tributación:
1) Norma de Equidad: Los particulares deben contribuir al mantenimiento del Estado, tanto como ello sea posible, en proporción a su respectiva capacidad económica.
2) Norma de Certeza: El impuesto que cada persona está obligada a pagar debe ser cierto, y no arbitrario. La fecha y la forma de pago, como también la cantidad, deben ser claras y precisas tanto para el contribuyente como para cualquier otra persona.
3) Norma de Conveniencia: Los tributos deben ser recaudados en la forma y en la fecha que resulten más convenientes para el contribuyente.
4) Norma de Economía: los tributos deben ser recaudados en forma tal que siempre provoquen el mínimo costo de la recaudación.
Equidad Tributaria y Bienestar General:
Uno de los problemas más arduos que ha debido enfrentar l ciencia de las finanzas públicas es el de determinar en qué medida cada persona debe contribuir mediante el pago de tributos, al logro de ese bienestar general, mediante el pago de tributos en una proporción justa o equitativa.
El nudo del problema es conocer qué significado debe atribuírsele a los términos equidad o justicia tributaria.
Respecto de la equidad tributaria, el consenso general es que este valor no significa tributos exactamente iguales, es decir que cada uno deba pagar una misma cantidad.
La equidad tributaria no es igualdad matemática, sino que consiste en un trato igual para circunstancias iguales y un trato desigual ante circunstancias desiguales.
Art 16 de la Constitución, “todas las personas sujetas a una legislación determinada dentro del territorio de la Nación sean tratadas del mismo modo, siempre que se hallen en idénticas circunstancias y condiciones; y en materia impositiva ese principio se cumple cuando en condiciones análogas se imponen gravámenes iguales a los contribuyentes.
Este concepto tiene su complemento en la posibilidad de establecer categorías que cumplan con el requisito de la razonabilidad.
En conclusión, la doctrina de nuestra jurisprudencia, unánimemente admitida, ha establecido que la equidad tributaria exige el cumplimiento de 2 premisas: 1) Igual trato en iguales circunstancias, y 2) trato diferencial para circunstancias desiguales.
Otro interrogante, como se debe determinar cuándo hay circunstancias iguales o desiguales?
Estas cuestiones han sido objeto de numerosos estudios, dentro de los cuales se han destacado 2 teorías: La del beneficio y la de la capacidad de pago (capacidad contributiva)
Teoría del Beneficio:
Conforme a esta teoría, el tributo constituye la retribución o el precio de los servicios prestados por el Estado. Con ello se adopta un criterio eminentemente económico o comercial, según el cual los contribuyentes que reciben idéntico beneficio deberían pagar igual tributo, mientras que para aquellos que reciben un mayor beneficio la carga tributaria debería, por tanto ser mayor.
La principal crítica es que la actividad del Estado no puede ser equiparada con la de una empresa privada, actualmente cumple con funciones y presta algunos servicios incompatibles con esta teoría, ej. Un hospital que beneficia mucho más a los grupos de pequeñas entradas que a los que tienen ingresos más altos. Hacerles pagar al grupo beneficiado significaría una profunda contradicción con el principio de solidaridad social. Además resulta imposible medir el beneficio que cada uno de los miembros de una comunidad recibe en el caso de los servicios públicos esenciales, ya que estos tienen como primer objetivo el servir o beneficiar a la comunidad en sí misma, antes que a los individuos que particularmente la integran.
Esas objeciones no invalidan la teoría, sino que la teoría se tiene en cuenta con la prestación de los servicios públicos divisibles, se tiene en cuenta en 2 tipos de tributos: las tasas y las contribuciones especiales.
Teoría de la Capacidad Contributiva :
Se entiende por capacidad de pago o capacidad contributiva el nivel de vida o bienestar económico de cada persona, medida está aceptada por todos, básicamente como la más equitativa para establecer el monto de la contribución particular para el logro del bienestar Gral.
Ese nivel de vida o bienestar económico puede ser medido por medio de cualquiera de las sgtes 3 manifestaciones:
1) Rentas: Se admite que exista una relación adecuada entre las rentas obtenidas en un periodo y el nivel de vida. Para hacer más exactas las comparaciones hay que tener en cuenta las circunstancias especiales de cada contribuyente (si es casado, si tiene hijos, el origen de sus rentas, etc.) Por ello cuando el nivel de vida es medido con el patrón de las rentas se entiende que estas deben ser depuradas, se denominan ganancias netas.
2) Patrimonio: Por ser fuente productora de rentas, también sirve para medir la capacidad contributiva de los contribuyentes. Este criterio es utilizado para la aplicación de tributos tales como el impuesto territorial, el impuesto a los automotores, etc.
3) Consumos: Es un buen índice de bienestar económico, puesto que la realización de una mayor cantidad de gastos presupone un mayor nivel de vida. Es utilizado en nuestra legislación para la aplicación de tributos tales como el IVA, los impuestos internos, el impuesto a las ganancias.
Teoría del Sacrificio :
Cuál es la justa proporción con que cada categoría debe contribuir al mantenimiento del Estado?
Según las premisas de la teoría del Sacrificio:
1) A mayores ingresos, el sacrificio representado por el pago de un tributo será menor.
2) La relación entre ingresos y sacrificio tiene una validez incuestionable, en consecuencia, resultaría aplicable a todas las personas.
De esas conclusiones surge como inmediata consecuencia, la justificación de las alícuotas progresivas, dado que si a los contribuyentes debe exigírseles un sacrificio mínimo, esto requiere escalas progresivas, las cuales gravan con más intensidad a las unidades menos útiles de grandes ingresos, y con menor intensidad a las unidades más útiles de pequeños ingresos.
La Presión Tributaria :
Ha sido preocupación de quienes estudian las finanzas publicas hallar una fórmula que permita estableces cual es el grado de las pertinentes detracciones de riqueza, o cual es la magnitud de la carga o presión tributaria soportada por la economía de los particulares.
La Presión tributaria es la relación existente entre el monto de la riqueza de los particulares detraído en su favor por el Estado y la cantidad total de esa riqueza.
Este concepto general puede ser aplicado específicamente a la cantidad de riqueza de una persona o un determinado grupo o de toda la comunidad, lo cual ha dado origen a 3 concepciones de presión tributaria:
1) Presión Tributaria Individual: la relación entre la cantidad de tributos a cargo de una persona y el monto de la renta total de esta.
2) Presión tributaria Sectorial: Es la relación entre la cantidad de tributos a cargo de un determinado sector de la economía y el monto total de la renta de dicho sector.
3) Presión Tributaria nacional: Es la relación entre la cantidad total de recursos tributarios percibidos por el Estado, en un periodo determinado, y la cantidad total de bienes y servicios producidos en ese mismo Estado, en igual periodo.
Es frecuente limitar el concepto de presión tributaria a la ejercida sobre toda una comunidad, PRESION TRIBUTARIA NACIONAL:
Presión Tributaria = Total de la Recaudación tributaria/ Monto del Producto Bruto.
Tiene como objetivo medir cual es el grado de detracción de la riqueza de los particulares, exigida por el Estado, es el índice del sacrificio.
De la formula matemática, es posible establecer:1) cual es la influencia de la recaudación tributaria sobre la producción económica, lo cual servirá, a su vez para realizar comparaciones con otros periodos o con economías de otros países. 2) cuales son los limites que aquella no debería sobrepasar con respecto a la producción económica, para ser razonable o tolerable.
El cálculo no representa un análisis cualitativo de las presiones de distinto grado que pueden soportar los diversos sectores de la producción, tampoco expresa la eficiencia con que los recursos tributarios han sido empleados por el Estado al realizar los gastos públicos.
Tampoco establece la utilidad presente, ni la futura de los gastos realizados por el Estado.
Clasificación de los Recursos Tributarios : Se los divide en impuestos, tasas y contribuciones.
Tal división tiene su doble aspecto: Financiero y jurídico.
La clasificación financiera tiene en cuenta 3 circunstancias: 1) el tipo de necesidad satisfecho con el servicio público, 2) la clase de demanda con que se requiere dicho servicio y 3) la posibilidad de medir el grado de ventaja o utilidad obtenido por los particulares con él, o sea su prorrateabilidad.
Conforme a estas premisas el Impuesto es el medio de financiación de servicios públicos indivisibles, de demanda presunta o coactiva (no voluntaria) que satisfacen necesidades públicas, sean primarias o secundarias. Funciones realizadas por el Estado en beneficio de toda la comunidad, y resulta imposible determinar que parte de los gastos ocasionados por dichos servicios corresponde a cada uno de los individuos.
Los impuestos ingresan al tesoro público como recursos corrientes, o rentas generales del Estado y están primordialmente destinados a la atención de todas aquellas erogaciones que derivan “del normal desenvolvimiento de los servicios”
La tasa es el medio de financiación de aquellos servicios públicos divisibles, de demanda presunta o coactiva, que satisfacen necesidades públicas o colectivas.
A pesar de servir al interés público, benefician particularmente a aquellas personas que las solicitan o que deban requerirlas por exigencia de normas legales.
Las tasas con que son cubiertos los gastos ocasionados por los referidos servicios públicos deben, pues ser exigidas a quienes efectivamente los utiliza y por otra parte, estar afectadas al costo particular del servicio por el cual se las cobra. Ello explica porque en el caso de este tipo de tributo se puede aplicar la teoría del beneficio, para su equitativa distribución entre los contribuyentes.
La contribución especial es el medio de financiación de determinadas obras y servicios públicos divisible, de los cuales, no obstante de ser demanda presunta o coactiva y satisfacer necesidades públicas o colectivas, derivan ventajas especiales, de índole patrimonial para determinados particulares.
Desde el punto de vista financiero, consiste en detracciones de parte de la riqueza de los particulares exigidas por el Estado para la financiación de aquellos servicios públicos indivisibles que tienen demanda coactiva y que satisfacen necesidades públicas.
2 importantes cuestiones:
1) Saber cuál es el sistema impositivo que debe ser aplicado.
2) Determinar que fenómenos producen los impuestos en las economías de los particulares.
Los impuestos tienen como finalidad la financiación de los gastos que le originan al Estado el cumplimiento de sus funciones indivisibles, o sea funciones y servicios que satisfacen necesidades publicas respecto de las cuales, aunque sentidas en mayor o en menor medida por cada individuo, no se puede determinar en q grado acucian a cada uno de los distintos miembros de la comunidad, como tampoco medir el índice de satisfacción que tales funciones o servicios producen a cada persona individualmente.
En consecuencia la medida del impuesto o detracción de riqueza que debe soportar cada persona no puede ser obtenida mediante un prorrateo del costo de esas funciones.
Tal medida no puede ser fundamentada en la Teoría del Beneficio, sino que se establece conforme al concepto de la capacidad de pago o capacidad contributiva de cada individuo.
El problema de la elección del sistema impositivo, admite 2 soluciones:
1) La implantación de un impuesto único.
2) La implantación de varios impuestos.
La segunda cuestión es cómo afecta al patrimonio de los particulares.
Un tributo que tiene como base imponible el valor de la tierra, que reemplaza a todos los otros análogos existentes, convirtiéndose en la única fuente de recursos tributarios del Estado, con la idea de simplificar todo el sistema tributario reemplazándolo por un único impuesto.
Problemas, el valor de la tierra, el aumento no se producía en las parcelas más adecuadas para la agricultura, sino en aquellas que quedaban más cerca de la ciudad en pleno crecimiento.
El impuesto que se destinaba al Estado, todo el incremento del valor de la tierra no originado en el esfuerzo privado, el aumento no obtenido por el trabajo personal.
Ventajas:
Fácil determinación del impuesto.
Costo ínfimo de recaudación.
Seria reconocido por todos, de muy fácil aplicación y de control muy sencillo, se lograría al máximo la evasión fiscal.
Solo son ilusiones teóricas, las conclusiones de un sistema tributario basado en un impuesto único podrían ser desastrosas respecto de los precios de los salarios, el nivel de la economía general y sucesivamente en las distintas coyunturas económicas, dado que la aplicación de un régimen con estas características no tendría elasticidad de ninguna clase.
La comunidad pagaría muy caro las ventajas derivadas de esa simplificación tributaria.
Traería aparejada una autentica inequidad, provocaría que toda detracción fuese soportada por un determinado grupo de individuos, los propietarios de los terrenos.
Por esos motivos nunca se llevo a la práctica.
Clasificación de los impuestos: Por la implementación de un sistema de varios impuestos.
Un buen sistema impositivo debe distinguirse por su adecuada suficiencia y elasticidad ante las diversas fases que presente la economía.
Un régimen de ingresos fiscales concebido sobre la base de la aplicación de diversos impuestos requiere conocer cuáles serán los distintos fenómenos económicos que tales tributos, individual y efectivamente, provocaran en las rentas, en los patrimonios y en los consumos de los particulares, es decir, en las manifestaciones de la capacidad contributiva, como también en los beneficios recibidos por cada uno de nosotros. Para llegar a ese conocimiento es necesario clasificar cada uno de los impuestos.
Los juicios para establecer las diferencias entre ambas clases de impuestos son varios, pero se ha distinguido 3 criterios.
1) Criterio Administrativo: Considera como impuestos directos a aquellos que son recaudados periódicamente conforme a padrones de contribuyentes, mientras que los indirectos son aquellos cuya recaudación no es periódica ni se basa en tales listas. Se considera que este criterio no es índice para establecer la naturaleza funcional de ambas clases.
2) Criterio de la posibilidad de Traslación: Tiene una fundamentación económica, atiende a la posibilidad de que se produzca o no el fenómeno de la traslación.
Los impuestos directos son aquellos que no pueden ser objeto de traslación, repercuten en el contribuyente designado por la ley o contribuyente de derecho. Los impuestos Indirectos son aquellos trasladables, si bien pueden ser pagados por el contribuyente designado, éste deriva esa carga hasta que repercute en otro sujeto, contribuyente de hecho.
3) Criterio de la Exteriorización de la capacidad contributiva: Se fundamenta en que los impuestos directos son aquellos que tratan de alcanzar la capacidad contributiva directamente, en forma inmediata, procurando al mismo tiempo evitar la traslación de esos tributos. Los impuestos indirectos son aquellos que tratan de alcanzar la capacidad contributiva de modo mediato, conociendo de antemano que habrán de ser trasladados.
Los criterios 2 y 3 son adecuados para establecer una apropiada distinción entre ambas clases de impuestos.
Para nuestra legislación tributaria, esta distinción entre impuestos directos e indirectos tiene especial importancia por 2 motivos.
En primer lugar, con referencia a la distribución de los poderes tributarios entre la Nación y las provincias, en 2 lugar porque el principio de no confiscatoriedad, solo es aplicable a los impuestos directos. Por ello llegado el caso de tener que analizar cualquier impuesto aplicado en nuestro país para saber si su naturaleza es directo o indirecto, consideramos que hay que recurrir a los criterios 2 y 3.
Un impuesto es personal, si atiende a la capacidad contributiva del sujeto pasivo de la obligación tributaria, es Real u objetivo cuando no tiene en cuenta la situación personal del contribuyente de derecho, sino que simplemente grava la manifestación cualquiera de la capacidad contributiva, sea esta el consumo, o las rentas.
La mayoría de la doctrina recomienda los impuestos personales, dado que atienden a los principios de bienestar económico o de nivel de vida del contribuyente, son verdaderos impuestos dado que se hallan más próximos al principio de equidad tributaria que los reales.
Problemas de los impuestos personales, la liquidación generalmente queda a cargo del contribuyente, mediante las declaraciones juradas, este régimen exige luego un control, de elevado costo por parte de la administración pública, todas estas circunstancias posibilitan un grado de evasión superior al que se produce con impuestos reales.
Los impuestos reales presentan como ventaja la facilidad y sencillez de su determinación y administración.
Impuestos Fijos, Proporcionales y Progresivos : Esta clasificación solo tiene en cuenta el tipo de alícuota que configura a aquellos.
Impuestos Fijos : Gravan con una cantidad uniforme a todos los contribuyentes.
Impuestos Proporcionales : Son aquellos que están estructurados con la aplicación de una alícuota constante y proporcional al crecimiento de la riqueza imponible.
Impuestos Progresivos, son aquellos que tienen tal carácter por cuanto se los aplica:
1) Por clases o por Categorías: La progresión está dirigida y calificada conforme a determinados montos imponibles para cada categoría de contribuyentes, a cada categoría de sujetos pasivos se le aplica una única tasa proporcional y constante pero creciente de clase en clase. Desventaja: Los saltos son muy bruscos al pasar de una categoría a otra, lo que insta la evasión fiscal.
2) Por Escalas o por grados es establecida dividiendo la riqueza de cada contribuyente en escalones, por cada uno de los cuales se debe pagar una suma fija más un porcentaje adicional por el excedente del monto imponible. Desventaja: Para obtener los mismos resultados de la aplicación de la alícuota promedio ponderado habría que aplicar alícuotas marginales mucho más elevadas que las recomendadas para una sana política financiera, ej. impuesto a las ganancias.
3) Por deducción, aplicar una tasa proporcional a los distintos montos imponibles, previa deducción de un mínimo no imponible para todas las categorías. Inconveniente: Las escalas crecen rápidamente en los primeros escalones.
Efectos Económicos de los Impuestos : Distintas Etapas de la aplicación de estos tributos:
Se identifican 4 escalas:
1) Etapa de la Percusión: Momento en el cual el impuesto recae sobre el contribuyente de derecho, quien ha sido designado por la ley como sujeto pasivo de la obligación tributaria. Cuando este contribuyente toma efectivamente para sí la carga del impuesto y no la trasfiere n i la traslada a un tercero, el contribuyente de derecho o percutido se convierte también en contribuyente de hecho.
2) La etapa de Traslación de los impuestos: Momento en el cual el contribuyente de derecho logra trasferir la carga del impuesto sobre otras personas, quienes resultan, entonces, los contribuyentes de hecho. Traslación hacia adelante, logra aumentar el precio de sus mercaderías o bien la remuneración que debe pagársele por sus servicios, traslación hacia atrás, logra trasferir el peso del impuesto a sus proveedores, mediante la obtención de una reducción en el precio de las mercaderías.
3) Etapa de incidencia, tiene lugar cuando una persona se hace efectivamente cargo del impuesto, adquiere el carácter de contribuyente de hecho. La incidencia puede producirse por vía directa directa, cuando el contribuyente de derecho no traslada la carga del impuesto y se convierte en sujeto incidido, o por vía indirecta, cuando el sujeto logra la traslación del impuesto en otra persona, quien asume el papel de incidido.
4) Fase Final: SECUENCIA DE SU DIFUSION: Proceso que ocurre una vez que el impuesto ha incidido.
Esa carga del impuesto tiene que manifestarse o producir sus efectos sobre el monto de la renta del contribuyente de hecho. Debe influir sobre alguno de los 2 destinos de toda renta, el consumo o el ahorro.
Si el contribuyente de hecho procede a reducir sus consumos, ello traerá aparejada una reducción de la demanda de bienes o de servicios, lo cual obligara a los productores a bajar los precios, y a disminuir el beneficio por la venta de los bienes. En virtud del proceso de la difusión del impuesto se producen modificaciones en los precios de los bienes y en la remuneración de los servicios.
Si el contribuyente incidido, modifica sus hábitos de ahorro, reduciendo como consecuencia de la carga del impuesto, Efecto: Al disminuir sus ahorros, la plaza contara con una menor cuantía de dinero disponible para la inversión, lo q equivale a menos capital disponible para quienes producen bienes y servicios. La escasez de dinero provoca un aumento de la tasa de interés, que significa un aumento de los costos de producción y por lo tanto un aumento de los precios de los bienes y de la remuneración por los servicios.
La etapa de difusión es el reflejo de la influencia que los impuestos tienen sobre los precios y las remuneraciones en general.
A través de estos fenómenos, el impuesto se difunde con fuerza más o menos grande en todo el mercado, aunque encontrando obstáculos a su propagación, hasta que el movimiento de los precios se detiene.
Tasa: Especie de tributo exigido por el Estado, u otro ente público facultado a tal efecto, como contraprestación por la utilización efectiva o potencial de un servicio público divisible o de costo prorrateable.
Si mediante la prueba que resulte de los presupuestos y cuentas de inversión de las comunas se probare que la recaudación por una tasa determinada excede en mucho los costos directos del servicio y la proporción que razonable y equitativamente corresponda atribuir a dichos servicios sobre los gastos generales del organismo municipal, deben los tribunales, por aplicación del principio de la realidad económica, decidir que la creación de la tasa constituye una ficción jurídica, (Impuesto Encubierto)ya que falta en el caso el presupuesto fundamental para la configuración de la tasa: la retribución única y exclusiva del servicio prestado, apareciendo, en la realidad, encubierta la causa del impuesto, o sea la retribución de funciones generales de servicios indivisibles o de otros servicios divisibles pero que no los ha usado el contribuyente obligado.
Diferencias entre Tasas y Contribuciones:
Las tasas tienen su justificación en los servicios públicos rendidos a los particulares, mientras que las contribuciones especiales guardan siempre la idea de un beneficio o de una ventaja especial, presente o futura, con respecto a quienes las deben pagar, o sea, los contribuyentes.
Diferencias entre las tasas y los distintos tipos de precios
1) Precio Privado: Valor convencionalmente se le atribuye a un bien o a un servicio, esta clase de precio está determinada por la interacción de la oferta y la demanda. La tasa se diferencia porque una de sus características esenciales consiste en ser una prestación exigida coactivamente por el Estado o por el ente público facultado para su cobro, lo cual resulta excluyente de toda posibilidad de convención o de acuerdo voluntario, elemento esencial en la formación de los precios privados.
2) Precio Cuasi privado o Público: Cuando no ha sido acordado convencionalmente entre las partes, sino que es regulado por el Estado. Es percibido por la prestación de determinado servicio divisible de demanda voluntaria, alcanzando solo a cubrir el costo de este y sin producir, rentabilidad para quien lo presta. En el supuesto de la tasa no media posibilidad de elección, en la clase de precios que analizamos la remuneración es pagada siempre por la satisfacción de una demanda voluntaria, que opta por la elección o no del servicio.
3) Precio Político: Aquel que se percibe por servicios públicos divisibles y de demanda voluntaria de los individuos, pero en el cual prevalece esencialmente el beneficio común, circunstancia esta por la cual el precio político habitualmente no cubre ni siquiera el costo del servicio, como sucede en los ferrocarriles. Se diferencia también de la tasa porque tiene una demanda voluntaria.
Jurídicamente considerados, todos los precios, sin distinción de clase alguna, surgen como consecuencia de relaciones entre el Estado y los particulares que están regidas por el Derecho privado, mientras que las tasas por su propia naturaleza tributaria, consiste en prestaciones exigidas coactivamente por el Estado y por consiguiente, caen dentro del ámbito del Derecho Público.
Determinación del Monto de las tasas:
4 criterios:
1) El costo del Servicio 2) la ventaja diferencial ,3) la capacidad contributiva y 4) de la cuantía Global de la tasa.
En cierta medida son excluyentes entre sí, y tienen tal vez, como único rasgo en común, el de que mediante la aplicación de cualquiera de ellas se procura determinar el monto que individualmente hay que tributar por la prestación de un servicio público.
1) Costo del Servicio: si bien es propio de la naturaleza de la tasa, tener relación con el costo del servicio, no cabe inferir de ello que deba consistir en una equivalencia estricta, y aun cuando hubiese un exceso no se puede afirmar que, por el sobrante, haya que considerar que se trata de un impuesto. Según la corte suprema, el monto de la tasa debe ser considerado correcto cuando hay una razonable y discreta relación entre el costo del servicio prestado y la tasa recaudada para financiarlo.
2) Ventaja diferencial: Se basa en la idea de que por la utilización de los servicios públicos el contribuyente alcanza siempre un beneficio especial. Critica: con frecuencia el pago de una tasa no obtiene beneficio alguno y hasta puede resultar perjudicado por la actividad que le impone la administración, y además porque es muy difícil apreciar cuantitativamente la ventaja subjetiva u objetiva, en los casos en que ella existiera.
3) Conforme a la capacidad contributiva: lo cual permite declarar exentos de pago a quienes estén individualmente por debajo de la capacidad económica que se considera mínima, e inversamente, exigir que otros sujetos pasivos paguen una proporción superior a aquella que les correspondería pagar si se efectuara un prorrateo exacto del costo del pertinente servicio público.
4) De la cuantía global de la tasa: Consiste en considerar no solo la capacidad contributiva del contribuyente sino, además, que el monto total de lo recaudado por la tasa guarde una razonable y discreta relación con el costo total del servicio público efectivamente prestado.
Conforme a este criterio, si la recaudación total o la cuantía global de la tasa excede, mas allá de los discreto y razonable, el costo del servicio elegido como causa de la tributación, mas la proporción que corresponda asignarle en los costos indirectos del organismo estatal, el contribuyente obligado podrá oponer la defensa de falta parcial de causa, dado que con la suma que se ve obligado a pagar esta retribuyendo otras actividades del Estado, distintas de aquellas indicadas en la norma legal como causa de su contribución.
En tal caso, ese tributo, sin causa particular lesiona, por cuanto se viola la ley de la creación de la tasa al destinar si producto a un servicio distinto del indicado en la norma, y además quebranta la garantía de la propiedad, por tratarse de un pago realizado sin causa alguna.
Es la prestación obligatoria debida en razón de beneficios individuales o de grupos sociales, derivados de la realización de obras públicas o de actividades especiales del Estado.
Se los recauda mediante variados procedimientos y son cobrados por diferentes clases de organismos, tienen la característica particular de que todos ellos son aplicados como compensación por los beneficios especiales que obtienen determinadas personas como consecuencia de la realización de obras publicas.
La contribución especial no solo tiene la característica del bien común, sino que ella es el rasgo distintivo de esta especie de tributo con respecto a los impuestos y las tasas, para los cuales el concepto de beneficio particular está ausente.
Comprende 3 importantes categorías:
1) Contribución de mejoras.
2) El peaje.
3) Las contribuciones parafiscales.
1) Contribución de Mejoras: Se manifiesta como un beneficio de orden patrimonial, el cual estriba, concretamente, en el incremento del valor venal de la propiedad inmueble como consecuencia de la realización de una obra pública. Ej. la construcción de un camino.
Dicho tipo de contribución goza de las 3 características siguientes:
1) Por tratarse de un instituto tributario, la contribución de mejoras debe necesariamente ser exigida mediante una norma legal.
2) Por estar fundamentada en el concepto de compensación por el incremento del valor del inmueble logrado por el propietario en virtud de la realización de una obra pública, la contribución de mejoras debe necesariamente ser exigida con carácter único, sin que importe que ella sea pagada en una o en varias cuotas.
3) En lo que se refiere al monto de la contribución de mejoras, esta cantidad no solo debe ser determinada por ley, sino, además, no puede exceder el monto del incremento del valor venal de la propiedad producido por la obra pública. En este sentido, es jurisprudencia de nuestra corte suprema que este tributo no es aplicable sin incurre en confiscatoriedad, lo cual sucede, muy a menudo, cuando la contribución de mejoras supera la tercera parte del valor venal del inmueble.
El Peaje:
Tipo de contribución especial exigida a los usuarios de una obra vial por el beneficio o ventaja obtenida para su uso, y cuya exclusiva finalidad es amortizar los gastos de construcción, de mantenimiento y de servicios especiales de dicha obra.
No puede agrupárselo en la categoría de los impuestos porque el peaje no reconoce el principio de la capacidad contributiva del contribuyente o del usuario, lo cual es esencial para caracterizar esta clase de tributo.
Es incorrecto también clasificarlo como tasa, puesto que en el caso del peaje no estamos en presencia de un servicio público, sino de la utilización de una obra pública.
Además las tasas son exigidas a quienes efectiva o potencialmente hacen uso de un servicio público, mientras que el peaje solo puede imponérselo a quien en real o efectivamente hace uso de una obra pública.
Contribuciones Parafiscales:
Prestación exigida coactivamente por el Estado a favor de un organismo público o semipúblico, con el objeto de asegurar la financiación de carácter social o económico. Se justifica en la creación de un sinnúmero de organismos descentralizados o paraestatales, encargados de cumplir con determinadas finalidades sociales o económicas y a los cuales debe dotárselos de recursos adecuados para su desarrollo.
Características:
1) No estar incluidas en el presupuesto general del Estado.
2) Ser percibidos por organismos descentralizados.
3) No estar afectadas a determinadas finalidades específicas.
4) Su obligatoriedad legal.
La primera característica no tiene en cuenta el principio de la unidad presupuestaria, y permite que los gobernantes cuenten con tesoros independientes del tesoro público. El gobierno cuenta con recursos complementarios, ocultándoles a los contribuyentes la real significación de estos ingresos.
La 2ª característica, su percepción por parte de organismos descentralizados, aumenta la burocracia e incrementa los costos de las empresas privadas, lo cual repercute en la economía de todos los particulares.
La 3ª al no estar afectadas o asignadas por ley a determinada finalidad específica, escapan del control de la opinión pública.
La 4ª no pueden ser conceptuadas como cotizaciones voluntarias o libres, ya que van acompañadas de la adhesión voluntaria del particular, sino que en todos los casos son exigidas compulsivamente.
No se las computa como recursos presupuestarios y son recaudadas por org públicos o semipúblicos, no deben inducir al error de considerar que estas no forman parte del género de los tributos.
Aun cuando su objeto no consista en obtener rentas generales y no tengan una finalidad fiscal sino específicamente social o económica, la naturaleza jurídica de estas contribuciones es idéntica a la de cualquier otro recurso tributario.
Comparten todas las características que distinguen a los demás tributos. En primer lugar, son establecidas solo por el Estado, en ejercicio de su poder de imperio y por medio de normas legales. Además son exigidas coactivamente y, por tanto los particulares que estén en las situaciones de hecho previstas por la ley.
Esa naturaleza tributaria que las distingue no se ve alterada por el hecho de que sean recaudadas por organismos públicos o semipúblicos. Esta circunstancia significa que el Estado ha delegado su competencia tributaria, es decir, la facultad de administrar y recaudar esas contribuciones, en otros organismos públicos u organismos privados. Se trata de una delegación de la competencia tributaria y no del poder tributario, el cual es indelegable. Por eso deben ser impuestas por medio de una norma legal, la única forma del poder tributario, sin perjuicio de delegar su recaudación a otros organismos.
En el lenguaje financiero, la expresión crédito público se usa para significar la opinión pública o fama de que goza un Estado en cuanto a cumplir con sus obligaciones generales y de manera concreta, con los empréstitos que ha contraído.
La idea de crédito se relaciona:
1) Con la aptitud de la persona o del Estado que contrae una obligación.
2) Con la capacidad económica, o sea patrimonio y recursos, de que aquella o este dispone para cumplir con dicha obligación.
En el caso del Estado, su aptitud se manifiesta por medio de un conjunto de fundamentales condiciones
Político-institucionales, entre las cuales cabe destacar, la normalidad o estabilidad de sus instituciones, la plena vigencia de las garantías y derechos de los particulares, en especial a los que atañen a la libertad individual y a la propiedad privada y el mantenimiento del orden público.
También la capacidad económica es juzgada por los factores económicos financieros, tales como la política de gastos y recursos públicos, la política monetaria y su balanza de pagos.
Todos estos factores, tanto los político-institucionales que atañen a su aptitud como los económico-financieros que materializan su capacidad, constituyen requisitos esenciales para la existencia de un genuino crédito público.
Crédito público debe entenderse como la Aptitud política, económica, jurídica y moral de un Estado para obtener dinero o bienes en préstamo, basada en la confianza de que goza por su patrimonio, los recursos de que puede disponer y su conducta.
ESA PRECISA DEFINICION HACE RESALTAR QUE TODA LA IDEA DEL CREDITO PUBLICO PUEDE SER RESUMIDA, EN DEFINITIVA, EN UNA SOLA PALABRA: “CONFIANZA”, O SEA, CONFIANZA EN EL ESTADO.
Un Estado se vale de esa confianza que inspira, es decir, hace uso de su crédito público-utiliza la técnica de emisión y colocación de títulos de un empréstito público, los cuales representan las obligaciones contraídas por el Estado a causa de préstamos monetarios recibidos de las economías de los particulares o de organismos públicos, incluso de carácter internacional.
La suma de todos los empréstitos públicos contraídos y adeudados por el Estado, en determinado momento, conforma la denominada Deuda Pública.
El importe de la deuda pública figura en el pasivo y su volumen constituye un importante elemento para el balance patrimonial del Estado. El servicio o la carga de la deuda está constituida por la cantidad de intereses que hay que pagar y por las sumas asignadas para reembolsos o amortizaciones, en determinado ejercicio financiero. Este último concepto importa, principalmente al presupuesto del Estado, más que a su balance patrimonial.
Crédito y Deuda comparados con los créditos y deudas privadas:
Las deudas públicas se distinguen de las privadas por 3 elementos:
1) La deuda pública reconoce como único prestatario al Estado, es decir , a un sujeto político que se diferencia de todas las demás personas, incluso de otros entes jurídicamente denominados “personas de derecho público”
2) Los empréstitos que atañen a la deuda pública se los presupone contraídos con la finalidad de satisfacer necesidades públicas.
3) La deuda pública presenta como nota distintiva y propia, no inherente a las deudas particulares, el hecho de que ella será pagada con medios o recursos que el prestatario, o sea el Estado, obtendrá, en su mayor parte utilizando la cautividad que caracteriza a su exclusivo poder de imperio o poder fiscal.
Elementos Legales para la Utilización del Crédito Público.
El crédito público puede ser utilizado por el Estado en 2 distintos términos:
1) A plazo intermedio o largo mediante empréstitos.
2) A plazo corto, o menos de un año, mediante letras de tesorería.
Únicamente puede ser dispuesto por ley, la cual no solo se limitara a disponer su emisión, sino también su tipo de interés y su forma de cancelación o modalidades de amortización.
Clasificación de la Deuda Pública
Deuda Interna: Formada por los empréstitos emitidos en moneda nacional y colocados dentro del propio país. Son sometidos a las normas legales y a la jurisdicción de los tribunales del país.
Deuda Externa : Formada por los empréstitos en moneda extranjera y colocados en plazas extranjeras.
Se les aplica las normas legales extranjeras por tribunales extranjeros.
Tal clasificación es empleada para distinguir sus efectos sobre la economía nacional, la deuda pública interna puede producir efectos tan diversos entre si, como un incremento o una disminución de la inversión y del consumo, dependiendo: 1) de las circunstancias especiales que caractericen a la coyuntura económica, 2) del empleo que se haga del producto de tales empréstitos, y 3) de los medios utilizados para su amortización y el pago de intereses.
La deuda Externa y la Balanza de Pagos.
La deuda externa hace sentir sus efectos en las cotizaciones de las monedas extranjeras, en las importaciones, en las exportaciones y en general, en lo que se denomina BALANZA DE PAGOS, esta debe servir de instrumento de medición para establecer adecuadamente los límites que puede alcanzar el volumen de la deuda pública externa.
A pesar de que la colocación de empréstitos públicos en el exterior equivale, en un primer momento, a un aporte externo de capital y en consecuencia, constituye un alivio para el ahorro interno, hay que tener en cuenta que esta forma de financiación exigirá, mas tarde, superávit o resultados favorables de la balanza de pagos para su correspondiente cancelación. Por consiguiente, el producto de los empréstitos colocados en el exterior debe ser destinado, preferentemente, a inversiones públicas en particular de infraestructura, que estimulen el desarrollo económico, incrementando las exportaciones y contribuyan a disminuir el volumen de las importaciones y de otros pagos al exterior.
Empréstitos voluntarios, patrióticos y forzosos:
Los empréstitos voluntarios, son aquellos que el Estado emite y logra colocar sin ejercer coacción alguna, es decir aquellos que los suscriptores deciden tomar con absoluta libertad.
Los empréstitos semiobligatorios o patrióticos, son lanzados mediante campañas publicitarias destinadas a demostrarles a los ciudadanos que tienen un verdadero deber moral de suscribirlos. Esta propaganda generalmente unida a una verdadera presión social, tiende a restringir en mucho la libertad real del suscriptor.
El Estado ejerce una presión psicológica y política, advirtiendo a los obreros sobre las trascendentales consecuencias que puede atraer aparejadas la falta de interés en la suscripción de los empréstitos.
Los empréstitos forzosos u obligatorios, son aquellos que los particulares deben suscribir obligatoriamente y por lo gral, conforme a determinado porcentaje de sus respectivas rentas o patrimonios.
Los empréstitos de esta clase son emitidos cuando se carece de crédito público, cuando las condiciones económico-financieras del Estado no inspiran ninguna confianza en él, son emitidos en circunstancias excepcionales, ej. guerras.
Emisión de los empréstitos públicos:
En primer lugar la política financiera indicara cuando esta justificada la emisión de un empréstito públicos, bajo que condiciones y con que finalidades. La economía financiera debe determinar que efectos producirá dicha emisión en las actividades económicas del país, mientras que la sociología financiera hará lo propio con respecto a las consecuencias sociales que aquella puede acarrear, la administración financiera, considerando el monto de la deuda pública acumulada y las fechas de amortización o vto. de los diferentes empréstitos anteriormente emitidos, deberá establecer:
1) Condiciones y beneficios más razonables para otorgarles a los suscriptores del nuevo empréstito y 2) que procedimiento resulta más conveniente para la colocación de los títulos.
Todas estas consideraciones, que ponen en manifiesto la importancia e interdependencia de cada una de las especialidades que componen la ciencia de las finanzas públicas, destacan las complejidades propias de toda emisión de empréstitos públicos, las cuales deben ser cuidadosamente analizadas para cada empréstito y con referencia a las condiciones económico-financieras vigentes en ese momento.
Amortización de los Empréstitos Públicos
Causales de Extinción:
1) Amortización: Consiste en el pago del capital prestado al Estado, es el medio normal de extinción de las obligaciones.
Amortización Obligatoria: Es aquella que el Estado se compromete a efectuar en una o varias fechas prefijadas, sin adelantar tales pagos.
Amortización Facultativa: Cuando el Estado se reserva el derecho de reembolsar el empréstito antes de la fecha prevista obligatoriamente.
2) Conversión: Consiste en una operación de cambio o canje de títulos de un empréstito publico por otros nuevos, los cuales a pesar de que documentan el mismo capital que los anteriores, estipulan otras condiciones con respecto a las obligaciones del Estado hacia los tenedores de los referidos títulos.
Existen 3 clases de conversiones:
Conversión Facultativa: Estriba en la operación de cambio de títulos de un empréstito por nuevas laminas que estipulan otras condiciones, pero sujeta a la voluntad del poseedor de aquellos.
Conversión Obligatoria: Consiste en ofrecerles a los tenedores de los títulos de un empréstito la opción entre un reembolso o amortización anticipada y el canje de aquellos por laminas de un nuevo empréstito, para el cual se ha establecido una tasa de interés menor.
Conversión Forzosa: Tiene lugar cuando el Estado, emisor de un empréstito impone el cambio de sus títulos por otros de un nuevo empréstito, sin alternativa alguna para los poseedores de aquellos. Esto viola el derecho de propiedad.
3) Consolidación de la Deuda Pública: Se da cuando la deuda flotante, o sea obligaciones del Estado a corto plazo, provenientes de gestiones de la Tesorería, resulta transformada en deuda consolidada, es decir en deuda a largo plazo o plazo superior a un año.
4) Amortización Indirecta (algunos autores consideran este método) consiste en el pago de aquellas mediante emisiones monetarias. La inflación producida por dichas emisiones provoca, efectivamente, una disminución de la carga real de los empréstitos, y en general, de la deuda pública. Además de producir la extinción de las obligaciones del Estado, es el método más apropiado para extinguir también el crédito público. Por otra parte a la frecuente utilización de tal procedimiento se debe la generalización de las garantías contra depreciaciones monetarias.
Límites de la Deuda Pública:
Externa : La principal indicativa estará constituida por los resultados esperados, de la balanza de pagos durante los años o periodos en que se deba efectuar la amortización y el pago de intereses de aquella.
Interna: Es más complicado, la cual no supone una transferencia de riqueza o de ahorro a otras economías, sino siempre entre individuos que conforman una misma comunidad económica.
La deuda pública interna trae aparejadas algunas consecuencias que deberían servir de límites :
1) La deuda pública origina una carga financiera en concepto de intereses, el presupuesto del Estado deberá contar con mayores ingresos corrientes o rentas generales. Esta circunstancia exige in incremento de los recursos tributarios, pude tener perjudiciales efectos sobre la actividad económica.
2) En periodos de pleno empleo, la existencia de la deuda tiende a gravar las presiones inflacionarias, los individuos consideran títulos de la deuda como una forma de su respectivo patrimonio personal, ignorando las cargas que aquellos habrán de producirles en su calidad de contribuyentes.
Por otra parte, una gran deuda pública torna reacio al gobierno de cualquier Estado al empleo de una política monetaria antiinflacionaria, el consecuente incremento de las tasas de interés a causa de la inflación conduce, a su vez, a una mayor carga por intereses de la deuda pública cuando vencen los empréstitos existentes y son rescatados con el producto de nuevos empréstitos.
3) La deuda puede crecer mas allá de las posibilidades financieras que tiene el Estado para hacer frente a sus obligaciones, haciéndole perder a este el crédito público, comprometiendo toda la estructura financiera.
Estas distintas limitaciones sugieren, que el crédito público, como fuente de ingresos, debe ser utilizado solo cuando existe una verdadera justificación. El caso más obvio es una aguda depresión.
En efecto las más seria objeción a ese sistema reside, paradójicamente (y en contra de todas las recomendaciones) en que los ciudadanos solo están dispuestos a aprobar, el uso del crédito público por sumas mayores en épocas de auge, de pleno empleo, y en consecuencia, expansionistas y de tendencia deflacionaria, y nunca en épocas de depresión, de desempleo y de recesión económica, que es cuando realmente se puede hacer un empleo más útil de él.
La AFE está constituida por 3 momentos, el primero de ellos, denominado Planificación, tanto de los recursos como de los gastos. Esa planificación es denominada Presupuesto:
1) Que tiene que ser aprobado obligatoriamente, al menos en los países democráticos, por un acto legislativo especial- ley de presupuesto-
2) Abarca un periodo determinado, que por lo general es de un año.
El Presupuesto consiste en la planificación de la actividad financiera del Estado, aprobada por ley y que abarca un periodo generalmente anual.
Importancia Política: Todas las actividades del Estado se hallan, en cierta medida, subordinadas a los recursos de que se pueda disponer. Asignamos especial significación política al presupuesto, además, porque mediante su análisis podemos apreciar cuales han sido las decisiones o elecciones del Estado con respecto a determinadas necesidades privadas o colectivas que en aquel aparecen elevadas al rango de necesidades públicas. El fenómeno puede invertirse, puede ocurrir que analizando el presupuesto, su sección correspondiente a los gastos públicos, comprobemos que no se ha previsto la atención de alguna de las necesidades de aquella subcategoria y por tanto, que su respectiva satisfacción ha quedado a cargo de la comunidad o del individuo.
Importancia Económica: A efectos que producen, tanto las erogaciones e inversiones públicas como las diferentes categorías de recursos públicos, sobre las inversiones, los consumos, los ingresos y , en gral sobre toda la actividad económica.
El presupuesto, como planificación de los gastos y recursos del Estado, debe estar coordinado con la política económica aplicada en el país.
Importancia Social: Revisando las distintas partidas de erogaciones públicas destinadas, es uno de los mejores indicadores del grado de solidaridad que hay entre las personas que integran la comunidad, dado que a partir de él, se puede efectuar una apreciación cuantitativa de las detracciones de riqueza que soportan, en la forma de recursos tributarios, algunos sectores de la población en beneficio de otros de menores ingresos.
Principios Presupuestarios:
Reglas con respecto a la confección y el contenido del presupuesto.
Principio de Equilibrio: Consiste en que la cantidad total de los gastos autorizados en un presupuesto debe ser igual a la suma total de los recursos estimados para ese mismo año financiero. Si la cantidad total de aquellos supera a la suma total de estos, hay un resultado negativo, denominado déficit. La situación inversa es llamada superávit.
Principio de Anualidad: Establece que el presupuesto no debe ser votado más que una vez para todo el año financiero, y tiene que autorizar los gastos públicos y estimar los recursos públicos por un año solamente. El año financiero, designa el plazo de 12 meses que dura la aplicación de un presupuesto, y puede o no coincidir con el año calendario.
El principio de la anualidad ha tenido importantes excepciones en la práctica financiera, a causa de 2 motivos principales:
1) Créditos Adicionales y Duodécimos: Demoras en la oportuna aprobación legislativa de la ley anual de presupuesto.
a) Créditos Adicionales: Son los votados en cualquier época del año para paliar o cubrir una insuficiencia de la dotación de recursos presupuestarios iniciales.
b) Los Duodécimos: Cuando un proyecto de presupuesto no puede ser votado en el término debido, consiste en una apertura de créditos o autorizaciones mensuales al Poder Ejecutivo para realizar los gastos previstos en el proyecto de presupuesto todavía en discusión. Hasta tanto no se sancione la pertinente ley de presupuesto, dichos créditos tienen el carácter de sumas a cuenta, y luego se los imputa al presupuesto definitivo.
2) Reconducción del Presupuesto: Ante la falta de sanción del presupuesto, consiste en aplicar el presupuesto anterior hasta tanto se produzca la aprobación legislativa del proyecto.
3) Presupuestos plurianuales y cíclicos:
Plurianual: Es el sancionado y aplicado por un periodo superior a los tradicionales 12 meses.
Cíclicos: Son los aprobados por más de un año con la finalidad de aplicar una política compensadora de los desequilibrios que producen en la actividad económica como consecuencia de las distintas etapas coyunturales.
Principio de la Unidad:
Implica que todos los gastos y todos los ingresos públicos deben ser agrupados en un mismo documento y si presentados para su correspondiente aprobación legislativa. En consecuencia, dispone que tiene que haber un solo presupuesto anual, lo cual es un requisito elemental para asegurar la buena gestión de las finanzas públicas y determinar si se cumple con el principio equilibrio.
La práctica financiera argentina tiende a alejarse cada día más de la regla de la unidad presupuestaria, con las contribuciones parafiscales, nuestro presupuesto nacional, nunca agrupa todos los recursos públicos, se lo impide esa anomalía presupuestaria que deja al margen de la tesorería gral los ingresos propios de cuentas especiales, como son las ctas parafiscales.
Principio de la Universalidad:
Exige que los gastos no sean compensados con los recursos, que tanto aquellos como estos sean presentados en sus cantidades brutas, sin mostrar saldos netos.
Presupuestos por Programas : Consiste en autorizar una cantidad máxima de posibles gastos a cada sección o departamento estatal, atendiendo a sus respectivas funciones, actividades y proyectos, con el objeto de asignarles una mayor responsabilidad a los funcionarios a cargo de aquellos y determinar, al fin del ejercicio, la eficacia de la ejecución de dichas funciones o actividades.
Preparación del Proyecto del Presupuesto:
La elaboración del proyecto de ley anual de presupuesto está a cargo del Poder Ejecutivo, no solo porque así lo determina la tradición financiera, sino principalmente, porque lo exige la íntima vinculación entre el presupuesto y todos los demás programas de actividades gubernamentales. En nuestro país, esta reglado por el art 12 de la Ley de Contabilidad Pública, el cual establece que el presidente presentara al Congreso, antes del 15 de septiembre de cada año, el proyecto de presupuesto general para cada ejercicio siguiente.
Aprobación de la Ley de Presupuesto:
La doctrina destaca, la importancia de 4 asuntos que atañen a ese proceso:
a) Cámara Legislativa: En argentina es una atribución reconocida a la Cámara de Diputados.
b) Facultades legislativas: Para la consideración del proyecto de presupuesto remitido por el Poder Ejecutivo, se reconocen 2 regímenes distintos:
El 1º le otorga amplias atribuciones al Poder Legislativo, no le establece limitación alguna, este es el imperante en nuestro país, no obstante la norma del art 18 de la Ley de Contabilidad Pública, que dispone que la ley de presupuesto no incluirá disposiciones de carácter orgánico ni derogativas o modificatorias de leyes en vigor.
En nuestro criterio, al igual que el art 12 de esa misma ley cuando dispone que la cámara de diputados, ante la demora del Poder Ejecutivo, iniciara la consideración del asunto tomando como base el presupuesto en vigor, aquella disposición carece de toda relevancia. Estamos de acuerdo con el contenido de la norma, pero ella por ser de naturaleza legal, y no constitucional, como correspondería, establece un límite voluntario a las facultades del congreso, es decir: Será respetado si así se decide con la aprobación de cada ley de presupuesto. En caso contrario, si el Congreso decide incorporar a la ley de presupuesto algunas normas de carácter orgánico, también estará actuando valida y correctamente, conforme a sus atribuciones constitucionales.
El 2º sistema, tiende a evitar posibles excesos, limitando las facultades del Poder Legislativo.
c) Veto de la Ley:
Una vez que el proyecto de ley presupuesto ha sido discutido y aprobado por ambas cámaras del congreso, pasa al Poder Ejecutivo para su examen y posterior promulgación como Ley. Si el Poder Ejecutivo no lo devuelve a la Cámara de diputados, con sus objeciones, dentro del término de 10 días hábiles, se lo considera aprobado por aquel.
Veto parcial: Reparos del Poder Ejecutivo con respecto solo a una parte de aquel, a pesar que nuestra Constitución nacional nada dice al respecto, razones de índole practica aconsejan poner en ejecución el resto del presupuesto ya aprobado por el Poder Legislativo.
d) Falta de sanción en tiempo oportuno: Conforme a nuestra Ley de Contabilidad Pública, si al iniciarse el año financiero todavía no ha sido aprobado el presupuesto, entra a regir el que estuvo vigente en el anterior, en este caso seria “Reconducción” o se utiliza el método de los duodécimos.
Confección del Presupuesto: Se pueden utilizar 2 métodos de cómputos de gastos y recursos:
El 1º denominado de caja o de gestión, consiste en computar aquellos en el momento en que efectivamente se los realiza o ingresan a la tesorería.
El 2º Sistema de Competencia, tiene en cuenta el momento en que se devengan, cuando nace la obligación de pagar a causa del compromiso de un gasto o, recíprocamente el derecho a percibir un recurso público.
La ley de Contabilidad Pública de nuestro país, ha previsto un sistema mixto: mientras que para los recursos públicos se emplea el método de caja, para los gastos públicos se utiliza un método de competencia atemperada, puesto que los gastos comprometidos en un ejercicio financiero pasan a integrar las cuentas de residuos pasivos, los cuales son mantenidos por el termino de 2 años, contados desde la finalización de dicho ejercicio.
El presupuesto general de nuestro país está dividido en 2 grandes rubros: gastos y recursos públicos.
Estos rubros, a su vez, se dividen en 2 secciones, presupuesto de gastos y presupuesto de inversiones patrimoniales. La 1ª sección es atendida exclusivamente por rentas generales, mientras que la 2ª además de la parte de rentas generales que se le asigne, es financiada con el producto de empréstitos, ventas de bienes patrimoniales, legados, etc.
Además de las 2 secciones mencionadas, las cuales constituyen la estructura formal de nuestro presupuesto anual, este también se halla dividido, conforme al criterio jurídico-administrativo de clasificación de los gastos públicos en anexos, incisos, ítems y partidas.
Según nuestro régimen de contabilidad pública, respecto de las empresas del Estado solo se computa, dentro de la sección de gastos o de inversiones patrimoniales del presupuesto gral, los aportes que el Tesoro nacional deba hacerles para cubrir su déficit de explotación y las contribuciones para su instalación o ampliación. En idéntica forma, las contribuciones que dichas empresas deben hacer al tesoro nacional son calculadas como recursos de la sección correspondiente del presupuesto gral.
El denominado Crédito Global de emergencia tiene por objeto reforzar proporcionalmente todas las partidas del presupuesto Gral., con excepción de las destinadas a gastos en personal y al plan anual de obras y servicios públicos, y de las que sirven para cubrir los déficit de explotación o los gastos de instalación o ampliación de las empresas del Estado.
Los créditos extraordinarios son los que puede autorizar directamente el presidente de la Nación, con obligación de dar cuenta en el mismo acto al Congreso, cuando se produce alguno de los inesperados acontecimientos taxativamente enumerados en la Ley de Contabilidad Pública.
La ejecución del presupuesto, lato sensu, consiste en todas aquellas operaciones o actos reglamentados que tienen como objeto la recaudación de los recursos públicos y la realización de las erogaciones e inversiones previstas en aquel.
En sentido estricto, por ejecución del presupuesto se entiende tan solo las operaciones vinculadas con la realización de los gastos públicos. Esta es la acepción apropiada para nuestro derecho positivo, porque la ley anual de presupuesto no contiene normas tributarias ni autorizaciones para la recaudación de los recursos durante el año financiero.
La ejecución del presupuesto se inicia con:
1) Las ordenes de “Disposición de Fondos”, las cuales equivalen a aperturas de créditos dispuestas por el presidente de la Nación, conforme a la respectiva ley anual de presupuesto, a favor de los jefes de los servicios administrativos para girar directamente contra la Tesorería General.
2) El Compromiso de una partida de gastos constituye un acto de administración interna que implica la afectación o inmovilización del importe respectivo, impidiendo la adquisición de nuevas obligaciones imputables al mismo concepto.
3) El Libramiento: Representa un documento formal o giro suscripto por un jefe de los servicios administrativos contra la Tesorería General, a favor del acreedor del Estado o del Organismo Estatal que efectuara el pago correspondiente.
4) El Pago: Consiste en el último acto del proceso relativo a la realización de un gasto público, y tiene el importantísimo efecto jurídico de producir la extinción de la pertinente obligación del Estado.
La literatura financiera clasifica los sistemas de control de la ejecución del presupuesto tomando en cuenta 2 factores principales:
1) La naturaleza del Organismo encargado de controlar, o sea, si es administrativo, jurisdiccional, parlamentario o político, y
2) Oportunidad en que se realiza la fiscalización, es decir, controles preventivos o controles posteriores o definitivos.
Los controles administrativos, los realizados por la propia administración, responden a propósitos de orden e interesan a los ejecutores del presupuesto para dar cuenta del desempeño de sus funciones. En nuestro país, estos controles han sido confiados a la Tesorería General y a la Contaduría Gral.
El sistema de controles jurisdiccionales, consiste en poner a cargo de un tribunal administrativo, la revisión tanto preventiva como definitiva de las operaciones vinculadas con la ejecución del presupuesto.
El tribunal de Cuentas, controla la legitimidad de los actos administrativos de carácter financiero, pero carece de atribuciones para emitir opiniones, formular reparos o abrir juicios sobre la orientación o el merito de las erogaciones e inversiones realizadas por el Poder Ejecutivo. Su control de legitimidad tiene la particularidad de ser ejercido por vía administrativa, mediante observaciones o impugnaciones a los actos de los administradores, o por vía jurisdiccional, mediante los juicios de cuentas y de responsabilidad.
La facultad constitucional del Congreso de aprobar el presupuesto implica, necesariamente, la atribución de controlar su ejecución, tanto durante su realización como después de ella. En nuestro país, las normas constitucionales y legales relativas a dicha clase de control, este no es practicado, y las disposiciones de aquellas se han convertido en meros enunciados teóricos.
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