CAPITULO 2. EL ESTADO Y SUS FUNCIONES
EL ESTADO
1. Introducción
El derecho administrativo, como rama de la ciencia del derecho publico, tiene por objeto el estudio de la Administración desde el punto de vista jurídico.
Debe entenderse al derecho público, el derecho del estado, vale decir el derecho aplicable a todas las relaciones humanas o sociales en los cuales el Estado entra directamente en juego. El concepto de Estado presupone el de sociedad
Se puede definir como un ente orgánico unitario, estructurado jurídicamente bajo la forma de una corporación, que detenta el ejercicio del poder. Esta constituido por órganos y el Derecho es un conjunto de normas que expresan un deber ser y no esta constituido por órganos. El órgano habrá de elaborar la norma jurídica. El órgano no es un deber ser pero tiene como función elaborar el Derecho que es un deber ser. El órgano no pertenece a la rama del deber ser sino al ámbito del ser y el estado como sistema integrado por un conjunto de órganos, es un ente que no puede situarse en el mismo sector en que se coloca el Derecho que corresponde a la zona del deber ser.
El Estado es la organización política de un determinado grupo social asentado establemente en un determinado territorio, dotado de poder de imperium. Este poder es uno y único.
Hay dos sentidos de Estado:
Ø Material: constituido por el pueblo con necesidad jurídica, afirmado en un territorio determinado y sometido bajo un mismo ordenamiento jurídico.
Ø Formal: constituido por el conjunto de instituciones políticas jurídicas-administrativas, que tienen por objeto satisfacer las necesidades publicas que requiere la sociedad.
El estado debe realizar y realiza actividades que constituyen diferentes modos de ejercicio de la potestad estatal. El estado en el ejercicio de sus actividades persigue la obtención de distintos fines esos fines se clasifican en.
a. Esenciales, primario o jurídicos: son aquellos cuya realización constituye el mínimo necesario para que el estado pueda subsistir.
b. No esenciales, accidentales o sociales: son los que el Estado asume para hacer mejor la vida en sociedad.
El estado debe cumplir los fines esenciales como también los fines sociales, que serán aquellos que no se refieran a la existencia y la conservación del Estado o a garantizar mínimas condiciones del pueblo sino hacer mejor y más útil la convivencia misma. Son fines de bienestar y progreso., de acuerdo con el art. 67 de la CN, el cual el mismo dice que el estado:
Ø Se limite a regular iniciativas y actuaciones de los otros sujetos.
Ø Integre la iniciativa o la labor de los otros sujetos de la colectividad
Ø Realice y cumpla la actividad que debieran realizar los particulares.
Los fines de la Administración pueden categorizarse de la siguiente manera:
Cometidos esenciales
Servicios públicos
Servicios sociales
Actuaciones estatales en el campo de la actividad individual
Aspectos administrativos de la regulación de la actividad privada individual.
Pueden hablarse de tres elementos: la población, el territorio y el poder. Es decir que podría hablarse de la existencia de un electo geográfico o territorio, de un elemento humano o población y de un elemento formal o poder.
5. El poder como elemento del Estado.
Ningún grupo humano puede articularse y mantenerse sin un poder, es la acción dirigente de la comunidad, tendiente a la promoción de sus fines. El Estado, como un grupo social máximo, puede ejercer el poder. El ejercicio del poder será legitimo si el bien que se persigue es el bien común. En la media en que el poder se desvía va perdiendo legitimidad. El ejercicio del poder se justifica por el fin y una orden no será legítima solo porque formalmente emane del órgano competente, sino que deberá serlo también en su materia.
El poder es la facultad que tiene una persona pasa ordenar y ser obedecida bien porque ella fuera fundada en el temor a una sanción, bien por la adhesión al contenido de la orden. Ello implícale ejercicio del poder por parte del que lo posee. El poder es la posibilidad de imponer toda resistencia.
El Estado tiene un poder superior al de los entes jurídicos menores. Esta potestad se denomina soberanía. La palabra soberanía ha adquirido tres significados distintos.
Ø Originario: significa el carácter supremo de un poder independiente.
Ø La segunda opción designa el conjunto d poderes q corresponden al Estado en el interior.
Ø Finalmente sirva para caracterizar la posición que dentro del Estado ocupa en el titular supremo del poder estatal y aquí la soberanía se identifica con el poder del órgano.
El Estado es independiente en sus relaciones con la comunidad internacional, en el sentido de que ningún Estado puede ejercer actos de poder dentro de su territorio. Es lo que caracteriza la relación que tiene el Estado sobre el pueblo con el consentimiento del mismo. El pueblo es soberano, este tiene las facultades y q una vez unificado y constituido en corporación dichas facultades son ejercidas por los órganos que establezca el Estado Fundamental.
6 Personalidad del Estado
El Estado es una unidad que se manifiesta, en primer lugar, común una unidad indivisible de personas que persiguen un fin común el bienestar general. Esta unidad es continua y se mantiene a través del tiempo, independientemente de sus miembros pasajeros. Existen dos combinaciones de unión entre los hombres que se proponen un fin común y q se conciertan para conseguirlo. Los únicos dos tipos de unión posibles entre los individuos q se proponen la realización de un fin común son la sociedad y la corporación.
Si los individuos se han reunido en una asociación el funcionamiento de la misma depende de la respectiva voluntad de cada uno de ellos, y la voluntad común no es sino la suma de las voluntades individuales expresadas, bien por unanimidad, bien por mayoría de votos de los propios miembros del grupo.
Se puede sintetizar la diferencia la diferencia entre la sociedad como relación de derecho y la corporación como sujeto de derecho, de la siguiente manera:
1. En la sociedad, la relación de derecho que enlaza a los miembros resulta del contrato celebrado entre ellos. En la corporación, la formación del ser colectivo proviene de la organización estatutaria, vale decir resulta del estatuto en virtud del cual la actividad del grupo será ejercida por los individuos que ese mismo estatuto señale como órgano del grupo.
2. En el caso de la sociedad, los asociados siguen siendo cada uno separadamente sujetos particulares los derechos sociales, en cuanto a la corporación, los derechos de la colectividad, tiene como sujeto a la colectividad unificada de los miembros, estando estos agrupados en tal forma que constituyen uno.
3. En la sociedad, los asociados conservan para si mismos e poder de querer individualmente para todo lo relativo a los asuntos comunes, de donde resulta que los agentes encargados de la administración de esos asuntos no son sino los apoderados de los miembros individuales. En el segundo caso los entes del grupo son los órganos de la corporación misma que quiere y actúa por medio de ellos.
El Estado, sometido a la Constitución, debe aceptar un orden jurídico imperativo que le impone el pueblo, razón por la cual se le considera como estad de Derecho en sentido positivo. El Estado debe actuar siempre sometido a Derecho, y no ha de poder realizar ningún acto que no este previamente calificado por el orden jurídico imperante.
El Estado puede actuar como tal, es decir como poder público y también en un plano jurídico distinto, como persona jurídica, sea de derecho y privado o de derecho publico.
Cuando el Estado dispone de sus bienes privados, efectúa una operación patrimonial y procede en el campo del derecho privado, pero cuando contrata un servicio publico, realiza un acto de gestión publica y actúa cono persona jurídica de derecho público.
Las personas jurídicas públicas y por ello el Estado, pueden actuar en un doble campo, derecho público y derecho privado, pero su personalidad es única y solo el ámbito en que se mueve es plural.
El Estado tiene personalidad jurídica y puede realizar actos jurídicos. Es necesario determinar en que forma el Estado expresa su voluntad. Existen tres teorías:
Las 2 primeras teorías resultan insuficientes para explicar como el Estado expresa su voluntad.
Teoría del Órgano.
1) Consideraciones generales
La palabra órgano deriva del griego organon, que significa instrumento, herramienta. Trae apareada la idea de trabajo, misión. El Estado no puede realizar sus fines sino valiéndose de la actividad de un apersona física puesta a su servicio.
2) Noción conceptual
Hay q entender por órgano del estado que, en ejercicio de la competencia que les corresponde, individual o corporativamente, quedan habilitados por la Constitución para querer por la colectividad y cuya voluntad vale, por esta habitación estatutaria, como voluntad legal de la misma.
La teoría del órgano puede estudiarse desde dos puntos de vista
Ø El objetivo: el órgano será un centro de atribuciones u oficio según la doctrina italiana, independientemente de las personas físicas que en cada momento ejercen dichas atribuciones.
Ø El subjetivo, los órganos serian la personas físicas, es decir los ciudadanos titulares del mismo que están habilitados para manifestar la voluntad del ente.
3) Órgano individuo y órgano institucional
El órgano individuo seria la persona física que realiza la actividad que compete al órgano. El órgano institución representaría la competencia que tiene el órgano.
4) Caracteres jurídicos.
a) el órgano no es persona jurídica. No tiene poderes, derechos ni obligaciones propias sino aquellos que pertenecen a la persona jurídica a la que integra.
Esta es la diferencia del órgano con el ente, ya que este si tiene la personalidad jurídica propia.
b) las relaciones que se establecen entre varios órganos son relaciones jurídicas, en cuanto resultan reguladas por el derecho.
Se trata de relaciones internas dentro del ente que efectúa un órgano al realizar una función en relación con otro órgano q realiza una función distinta. La voluntad del ente antes de ser definitiva debe pasar por distintos estadios, lo q implica la intervención de distintos órganos competentes, su cooperación, y su acuerdo mediante un procedimiento que entre nosotros esta regulado en el orden nacional por la ley 19.549/72
En todos estos supuestos, como que el órgano carece de personalidad jurídica sus relaciones no son relaciones entre personas jurídicas sino relaciones interorganicas.
5) Jerarquía de los órganos
Existen órganos inferiores y superiores, los primeros subordinados con relación al segundo.
6) Elementos del Órgano
Existen 3 elementos:
Ø Competencia: cada órgano, como unidad estatal, tiene una posición funcional, determinada que se le atribuye por razón de la especialización y división del trabajo. Tiene entonces competencia, vale decir aptitud de obrar.
Ø Forma. Los órganos pueden clasificarse en unipersonales y pluripersonales o colegiados. En los unipersonales interviene una sola voluntad y en los pluripersonales varias voluntades que actúan corporativamente. Con respecto a los órganos unipersonales, la voluntad del titular vale como expresión de la voluntad del órgano. En cuanto a los órganos pluripersonales, su voluntad se determina a través de un procedimiento que consta de varias etapas: la convocatoria a sesión, la reunión del cuerpo, la deliberación y la votación. En general es la mayoría absoluta de los miembros del órgano la que determina la voluntad del mismo salvo en el supuesto en que se requiera una mayoría especial.
Se pueden también distinguir en órganos simples y complejos. Los simples están constituidos por un solo órgano, que puede ser unipersonal o pluripersonal. Los complejos están constituidos por un conjunto de órganos que pueden ser también unipersonales o pluripersonales.
Ø Voluntad humana: se trata de una voluntad humana que ponen en movimiento el conjunto de atribuciones que corresponden al órgano y dan vida y acción a las mismas.
El particular titular del órgano, cuando actúa como tal, expresa una voluntad, que vale como voluntad del órgano. De allí q los actos que realiza se imputen a la persona jurídica a la que pertenece ese órgano. El particular que actúa como titular del órgano no pierde su calidad de persona y por ello es sujeto capaz de tener derechos y obligaciones. Cuando el funcionario como tal se incorpora al órgano se convierte en titular del mismo y tiene la obligación de ejercer la competencia del órgano que integra.
LAS FUNCIONES DEL ESTADO
El Estado actúa en el ejercicio de su poder a los efectos de alcanzar sus fines. La actividad que desarrolla el Estado en base a su poder y para el cumplimiento de sus fines constituye las llamadas funciones del Estado. Las funciones del Estado consideradas en conjunto representan el ejercicio pleno del poder del Estado, de acuerdo con las normas que regulan la competencia y con las modalidades que requieran los correspondientes intereses públicos que han de tutelar.
Se pueden clasificar desde distintos puntos de vista:
a) clasificación material u objetiva, también llamada constitucional, es aquella que se refiere al contenido de la actividad realizada en el ejercicio de las distintas funciones, vale decir que se considera el contenido del acto sin reparar ene el órgano q lo cumple. Desde este punto de vista las funciones se clasifican en legislativas, ejecutivas y judiciales. Un acto no es legislativo porque lo realiza el Parlamento sino por su contenido.
b) desde el punto de vista orgánico o subjetivo se clasifica la función de acuerdo con el órgano que la cumple, sin atender a su contenido. Es ley todo acto que emane del Parlamento, por ser legislativo el órgano que lo dicta. Cada una de las funciones es atribuida a un determinado órgano.
c) Formal. Se clasifican las funciones por la forma que reviste el acto. Así el acto que tiene la forma de ley se considera legislativo aunque pueda ser de otro órgano.
d) la función es mediata cuando el Estado, en relación co los intereses de que se trata, se limita a regular la conducta de los particulares prohibiendo ciertas acciones que pueden constituir para tales intereses un daño o un peligro, así las leyes de policía y las penales. Las funciones es indirecta o no mediata cuando el Estado permite expresamente alguna actividad, reconociendo derechos y estableciendo las condiciones para la adquisición y la consagración de los últimos, por ejemplo por medio de leyes civiles.
a) La función legislativa.
Es una actividad estatal y tiene por objeto la creación de normas jurídicas generales y abstractas. Se distingue así de la función jurídica y judicial porque producen actos concretos.
Las leyes formales emanadas del Parlamento con contenido individual no serian actividades legislativas.
Una teoría entiende que es función legislativa la que tiene por objeto la creación de nuevas normas de derecho, sean ellas de carácter general o de alcance individual.
b) Función judicial.
Interviene cuando hay una controversia en materia jurídica, la q es resuelta por medio de una decisión que se impone a las partes y tiene la fuera de verdad legal. En el ejercicio de la función judicial el Estado asegura que la voluntad legislativa sea observada e impone su voluntad a las partes. Esta función continúa y completa la legislatura. La legislación establece el ordenamiento jurídico, la justicia asegura su conservación y observancia. La actividad realiza respecto de actos concretos, en los cuales la ley ha sido violada o se pretende que ha sido violada.
c) Función ejecutiva o administrativa.
La administración podría definirse como la actividad practica que el estado desarrolla para satisfacer de modo inmediato los intereses públicos. La administración satisface los intereses públicos de un modo inmediato. Esto no puede decirse de la legislación ni de la justicia que actúa en forma mediata.
En el ejercicio de la función el Estado aplica la norma dictada por el legislador, exigiendo su cumplimiento y sustituye con su voluntad a la de las partes. En el ejercicio de la función legislativa el estado no satisface de un modo inmediato los intereses en juego sino que dirige, limita y condiciona la conducta de los particulares a que se refieren esas disposiciones. En la actividad administrativa el estado ejerce una acción propia que vive dentro de l ordenamiento.
La actividad administrativa es práctica. La legislativa y la judicial se expresan por medio de actos psíquicos de voluntad y de juicio.
Tal estudio se relaciona con la teoría de la división de poderes expuesta por Montesquieu.
a) La función legislativa.
Es la que desarrolla el órgano legislativo. Desde este punto de vista toda la actividad legislativa es la que desarrolla el órgano legislativo. Esta idea no puede aceptarse porque la triparticipación de órganos no coincide con la triparticipacion de funciones. El órgano legislativo no realiza solo funciones legislativas, sino que realiza funciones materialmente administrativas, y en otras ocasiones realiza funciones materialmente judiciales. Es indudable que la ley firmal emana del Parlamento y que los miembros del Parlamento no están sometidos al principio de la subordinación.
b) Función judicial.
Toda la actividad judicial, aun la que hace a la infraestructura del Poder Judicial (suministros, nombramientos de empleados, et.) seria función judicial. La organización de la justicia es un complejo orgánico que se caracteriza por la coordinación. La coordinación significa independencia orgánica, significa que el órgano judicial no esta subordinado a ningún otro órgano judicial. La independencia judicial implica la no obligatoriedad de la instrucción de servicio relativa a la actividad judicial.
c) Función ejecutiva o administrativa.
Desde el punto de vista orgánico se ha dicho: 1. que la administración es un complejo orgánico que se comprende dentro del Poder Ejecutivo, 2. que su misión es la de ejecutar la ley, 3. que la actividad administrativa del órgano ejecutivo no es homogénea. La actividad que realice el órgano ejecutivo se llamara Administración, independientemente de su contenido o sustancia. La Administración se caracteriza por la subordinación, y que el órgano inferior depende jerárquicamente del superior que puede darle instrucciones y a quien debe obediencia.
La función administrativa es la realizada por el Poder Ejecutivo y los órganos que dependen de este.
El tercero de los posibles sentidos en que podemos estudiar a las funciones: el formal. En el sentido técnico, jurídico, cuando se hace mención a la voz administrativa no se hace referencia a un órgano ni a una actividad, sino a la forma como el sistema jurídico regla la organización de ciertas personas y la manera de realizar ciertas actividades.
La reserva era una garantía de los derechos de los habitantes contra los actos arbitrarios de los principios. Se encuentra en el art. 67.
Existe una zona reservada exclusivamente a la ley. La ley puede regular exclusivamente todo lo relativo a los derechos individuales, creación de entes autárquicos y cuestiones financieras. Estas materias no pueden ser reguladas por reglamento. Se encuentra en el art. 67 de la CN atribuye dicha zona de reserva al Congreso Nacional.
El órgano ejecutivo tiene un jerarca máximo, q es el Presidente de la Republica y de él dimana gran parte de la actividad administrativa. La CN, al establecer sus atribuciones, determina una zona q es exclusiva del órgano ejecutivo y q este debe ejercer dentro de la legislación vigente. Las facultades privativas que concede la CN al presidente, son la de nombrar magistrados de la Corte Suprema con acuerdo del senado, nombrar y remover ministros plenipotenciarios y encargados de negocios con acuerdo del Senado y por si solos ministros de despacho, oficiales de subsecretarias, agentes consulares y demás empleados de la Administración. El órgano judicial tiene sus atribuciones acordadas por la CN, por lo que se podrá hablar de una zona de reserva del órgano judicial. Los órganos ejecutivo y judicial tiene atribuciones concedidas por la CN y que son exclusivas de los aun cuando deben ser ejercidas de acuerdo con las leyes.
El órgano ejecutivo tiene la facultad expresa de dictar reglamentos de ejecución de las leyes con la limitación de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias. De acuerdo con la CN, el Presidente es el jefe supremo de la Nación y tiene a su cargo la administración general del país, es el jerarca máximo en cuanto a la administración se refiere.
El presidente, como jerarca máximo de la Administración puede dictar órdenes, circulares, instrucciones, para la buena marcha de la misma.
Puede ocurrir que determinada materia no haya sido regulada por el órgano legislativo y que en consecuencia la Administración pueda dictar alguna disposición al respecto. Pero cuando el legislador resuelve reglamentar este derecho, y así lo ha hecho por la ley 20.120, entonces el reglamento autónomo queda derogado. Por eso se dice que el limite de los reglamentos autónomos esta en la legislación. Si el legislador sanciona una ley con la q la vigencia del reglamento autónomo o independiente es incompatible, este pierde su eficacia. Este es el efecto de la subordinación del reglamento a la ley.
Cuanto corresponde a los derechos y deberes del funcionario y a la facultad disciplinaria del órgano ejecutivo debe ser materia de ley. Nada tiene que ver la facultad de este órgano, el ejecutivo, para nombrar y remover su personal con los derechos y obligaciones que este tenga.
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