REGLAMENTO ADMINISTRATIVO
Concepto
El reglamento administrativo es toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos generales en forma directa.
Debemos diferenciar ley de reglamento, si bien ambas son normas escritas de carácter general y de carácter general. Ley y reglamento no se diferencian por cuestiones formales (como el procedimiento para su formación y elaboración) sino que existe una diferencia sustancial que se sustenta en razones políticas, institucionales y jurídicas.
La ley es la expresión de la voluntad soberana del pueblo; el reglamento la expresión de la competencia reglamentaria de la administración. La ley emana de uno de los poderes, el legislativo; el reglamento, es dictado por la administración.
Las formas de exteriorización del reglamento son diversas, decreto; orden ministerial; resolución; ordenanza; circulares; instrucciones; etc.
El decreto, la orden o resolución no son sino la forma de exteriorización jurídica que sumen los actos de los órganos estatales independientemente de que sean actos administrativos, reglamentos administrativos.
Así podemos destacar:
Es una declaración: una manifestación, o declaración de voluntad conocimiento o juicio.
Unilateral: nace y se perfecciona por la propia voluntad de los órganos públicos competentes.
Efectuada en ejercicio de la función administrativa: los órganos que pueden dictar reglamentos, según ordenamiento constitucional, y de acuerdo con la tesis integral de la función administrativa en el sentido que puede ser ejercida por cualquiera de los órganos del estado son, en el Poder Ejecutivo el presidente y jefe de gabinete; en el legislativo cada una de las cámaras y en el Judicial la corte suprema.
Que produce efectos jurídicos generales directos: el carácter normativo produce efectos generales indeterminados generando derechos y obligaciones sin consideración a las singularidades o subjetividades.
El reglamento es fuente de competencia, Art. 3 de la LNPA estableciendo que la competencia de los órganos administrativos será la que resulte de la constitución, de las leyes, y de los reglamentos dictados en su consecuencia.
El reglamento es fuente de competencia jerárquicamente subordinado a la Constitución, las leyes y tratados.
La diferencia respecto del “acto administrativo” radica en que el reglamento es una norma jurídica de carácter general, por lo tanto produce efectos para un número indeterminado de personas, mientras que el acto produce simplemente efectos jurídicos subjetivos individuales.
El reglamento tiene alcance normativo general, abstracto, indeterminado, impersonal.
Régimen jurídico
Naturaleza
El reglamento tiene un régimen jurídico específico, propio diferente de los actos administrativos y de los simples actos de la Administración.
Materia u Objeto
Cualquier materia u objeto es susceptible de ser regulado por la ley. El principio general es que nada escapa a la fuerza de la ley y la posibilidad de ser legislado. Sin embargo a dicho principio se le establecen 2 clases de excepciones: hay materia que indistintamente puede ser regulada por ley y por reglamento; y por otro lado, hay materias propias y exclusivas del reglamento.
Por materia administrativa entendemos aquella sobre la que es posible construir un régimen jurídico en cuya aplicación se asigna a la Administración un rol fundamental. Esta, es el objeto del Reglamento Administrativo y que comúnmente se la denomina Materia Reglamentaria.
Tal es así que podemos distinguir entre las materias que pertenecen al ámbito interno de la Administración y las que afectan a los derechos y deberes de los ciudadanos.
Preparación
La elaboración de los reglamentos la iniciara el órgano competente. La iniciativa debe ir acompañada de los estudios e informes previos que justifiquen la legitimidad y oportunidad de la reglamentación.
Forma y Publicación
El reglamento requiere una forma expresa de declaración. No se producirán reglamentos por silencio Administrativo.
El reglamento no esta sujeto a formalidades especiales, en la práctica se lo dicta indistintamente en forma de decretos o resoluciones.
Para tener ejecutividad todo reglamento deberá ser publicado. Esa publicación debe contener la trascripción integra y autentica del reglamento en el Boletín Oficial. Su irregular forma de publicación lo vicia gravemente.
Los reglamentos no tienen efectos retroactivos, sean o no de orden publico; la retroactividad establecida por reglamento en ningún caso podrá afectar derechos amparados por garantías constitucionales.
No son obligatorios sino después de su publicación y desde el día que se determinen. Si no se señala tiempo lo serán después de los 8 días corridos siguientes al de su publicación (exceptuando reglamentos internos que no se publican).
Modificación y Revocación
El reglamento al crear normas generales de aplicación permanente mantiene vigencia hasta que sea derogado sea por una ley o reglamento posterior o se extinga por otras circunstancias.
La administración puede revocar o modificar el reglamento.
La derogación o revocación puede ser expresa o tácita. Es tácita cuando la nueva norma reglamentaria es incompatible con la anterior.
Impugnabilidad
Este ítem presenta varios aspectos:
Regulación Normativa: la impugnabilidad de los reglamentos puede hacerse de modo genérico y abstracto, por medio del recurso directo dirigido contra su validez total o parcial. De modo concreto o especifico, por medio del recurso indirecto dirigido contra los actos aplicativos o particulares que de el resultan.
En nuestro derecho no existen recursos administrativos para impugnar directamente los reglamentos en sede administrativa. Sin embargo las leyes de procedimiento nacional y provinciales prevén la impugnación directa del reglamento por vía de reclamación administrativa.
La LNPA y su reglamento contemplan la impugnación directa y la indirecta. En el 1er caso es admisible la impugnación administrativa por vía de reclamación con mirar a la ulterior impugnación judicial. En el 2do caso, cuando el reglamento ha tenido un comienzo de aplicación se utiliza el Art. 73, que establece que el reglamento no es impugnable administrativamente por vía de recursos sino cuando se le hubiere dado aplicación o comenzado a dar aplicación.
Efectos de la declaración administrativa que admite la impugnación de un reglamento
La impugnación del reglamento comprende también la de los actos que se hubiesen dictado por aplicación del mismo, siempre que hubiesen sido específicamente impugnados y no se hallasen firmes.
Si solo se impugno la norma, solo esta resulta afectada por la decisión.
Efectos de la declaración judicial que admite la impugnación de un reglamento
Las sentencias que admiten la impugnación de disposiciones reglamentarias surten efectos entre las partes del proceso impugnatorio. En cuanto a los efectos que cause la decisión judicial respecto de todos los que se hallen afectados por la disposición reglamentaria ha generado polémica entre aquellos que propician la anulación general para todos los casos a fin de evitar una cadena de nulidades los que sostienen que la invalidez declarada se circunscribe al caso concreto a fin de evitar que los jueces decidan nulidades mas allá de casos individuales que se les planteen.
Clases
REGLAMENTOS SUBORDINADOS O DE EJECUCION
Son aquellos que emite el órgano ejecutivo en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, con el objeto de hacer posible la aplicación y cumplimiento de las leyes.
Se los califica “de ejecución” de acuerdo al contenido y “de subordinación” como forma de expresar la relación entre reglamento y ley.
Los reglamentos de “ejecución” son una autentica legislación de formulación administrativa con arraigo en los reglamentos de antiguas monarquías. Estos reglamentos, no so suplen ni limitan la ley solo la complementan.
En este tipo de reglamentos las leyes deben cumplirse desde el momento de su promulgación y publicación. Es un reglamento dirigido a la administración. La misma norma que lo autoriza, establece limitaciones a la competencia del órgano ejecutivo que no puede alterar su espíritu con excepciones reglamentarias.
REGLAMENTOS AUTORIZADOS O DE INTEGRACION
Son los que emite el órgano ejecutivo en virtud de una habilitación que le confiere expresamente el órgano legislativo. Es una ampliación de las facultades reglamentarias del ejecutivo mediante autorización del legislativo.
No son reglamentos delegados dado que el legislativo no puede delegar facultades al ejecutivo, sino que permite que este último dicte ciertas normas dentro del marco legal prefijado por el legislador. En esos casos la ley establece el principio jurídico general, dejando a la administración la facultad de completar, interpretar e integrar ese principio precisándolo circunstancialmente.
De esa forma el reglamento viene a completar e integrar el ordenamiento jurídico.
REGLAMENTOS DELEGADOS
A constitución contempla la facultad de que el congreso delegue facultades legislativas al poder ejecutivo. Se diferencian de los anteriores, por la amplitud con que abren las facultades discrecionales del poder ejecutivo en la determinación normativa para la aplicación concreta de la ley.
En principio el Art. 76 establece que la delegación legislativa esta prohibida, es decir el congreso no puede delegar al ejecutivo atribuciones de su incumbencia. La sanción al incumplimiento es la nulidad absoluta e insanable de tal disposición. Pero este principio tiene su excepción y es en esta materia donde la constitución enuncia una serie de requisitos concurrentes para dicho supuesto: de naturaleza material, de naturaleza temporal y de naturaleza institucional.
La constitución limita la delegación legislativa a asuntos de naturaleza administrativa o de emergencia publica. Cuestiones que hacen estrictamente razones del estado, la marcha normal y ordinaria de la administración; y aquellas cuestiones de emergencia pública están tipificados.
En el 2do caso, de orden temporal, establece plazos concretos. Si el congreso delega tiene que decir por cuanto tiempo, es decir lleva implícita la temporalidad. Y en último caso, de naturaleza institucional. Los decretos que se dicten como consecuencia de la delegación deben hacerse sobre las bases fijadas en la delegación.
REGLAMENTOS AUTONOMOS, INDEPENDIENTES O DE SERVICIOS
Son los reglamentos “praeter legem” que en el ámbito del poder ejecutivo dicta el jefe de gabinete, sin subordinarse a ninguna ley formal para regir el funcionamiento de la administración.
Se los llama autónomos porque su emanación no depende de ley alguna y regulan el servicio administrativo. Son típico reglamentos de organización administrativa que no rigen ni regulan la actividad de los particulares ni de 3eros de la administración.
Tal modalidad se manifiesta a través de circulares e instrucciones que tienen efecto dentro de la administración. Esas circulares son manifestaciones del poder jerárquicas que contienen directivas de órganos superiores.
REGLAMENTOS DE NECESIDAD Y URGENCIA
Concepto : son los que dicta el poder ejecutivo por graves y urgentes necesidades públicas regulando materia propia del órgano legislativo.
Por medio de estos órganos crea normas jurídicas que por su carácter excepcional podrán aplicarse en tanto subsista el estado que determina su promulgación.
La legitimidad de estos reglamentos se subordina a las siguientes situaciones: necesidad y urgencia de la medida; el órgano legislativo debe encontrarse en receso o en imposibilidad de resolver la cuestión;
El órgano ejecutivo hade someter el reglamento a ratificación del congreso. Aprobado el reglamento de necesidad por el congreso se convierte en ley. Si el órgano legislativo lo rechaza queda derogado a partir de ese momento y no retroactivamente.
Tratamiento Constitucional : la constitución se refiere a este tipo de reglamentos como decretos por razones de necesidad y urgencia.
El principio que le esta prohibido al poder ejecutivo bajo pena de nulidad es ejercer funciones legislativas.
DIFERENCIACION CON DECRETYOS Y LEYES los decretos leyes constituyen una forma nomala de legislar mediante el decretos del poder ejecutivo sobre materias reservadas del legislativo por ordenamiento constitucional. El reglamento de necesidad supone un estado de necesidad y urgencia, no así el decreto.
El reglamento emana de un ejecutivo de iure mientras que el decreto ley lo hace de uno de facto.
Simple acto
Es la declaración unilateral interna o interorgánica que se realiza en el ejercicio de la función administrativa y produce efectos jurídicos individuales en forma indirecta.
Es decir se dicta dentro del ente administrativo y produce efectos internos hacia la administración (declaración interorgánica). Los simples actos tienen régimen jurídico propio y se les aplica el régimen del acto administrativo
Características
§ No son estables
§ No son susceptibles de impugnación
§ Son irrecurribles: no se les puede interponer recursos.
§ No se requiere publicación, ni notificación pero debe ponerse en conocimiento a las partes.
Formas de exteriorización
Propuesta: Decisión por la que un órgano sugiere a otro un determinado actuar. La propuesta condiciona la voluntad del órgano encargado de decidir ya que éste no puede introducirle modificaciones, pero sí puede rechazarla obligando al órgano que propone la elaboración de otra propuesta. Es como una actividad de impulsión por parte de unos órganos con respecto a la actividad de otros.
Dictámenes: Opiniones que se vierten hacia el órgano activo a partir del consultivo. Son simples actos pero no son actos administrativos ya que en un principio no obligan a los órganos ejecutivos decisorios. Cuando el órgano activo adopta la opinión del consultivo será un acto sino será sólo una formalidad previa. Son actos jurídicos de la administración emitidos por órganos competentes que tienen opiniones e informes técnicos- jurídicos previos a un ato administrativo.
Es un Acto jurídico porque es unilateral con efectos mediatos indirectos reflejos. No obliga es una declaración interna que forma parte del procedimiento administrativo en marcha.
Órgano competente porque tiene que ser emitido por un órgano que la ley le haya atribuido la función específica administrativa de emitir opiniones que faciliten la formación o dictado de actos administrativos
Informe porque es un mero relato o exposición de los hechos.
Opinión porque contiene juicio.
Técnicos- jurídicos porque asesora en temas de ese rango.
Preparativos o previos a la voluntad porque forma parte de actos previos a la emisión de la voluntad.
Principios jurídicos
Declaración de juicio a petición de un órgano activo: los pareceres o dictámenes que emite el órgano consultivo no son de oficio o espontáneos sino que sólo se hará por requerimiento de un órgano activo de la administración.
Opinión para un caso concreto es decir que se emiten para casos específicos no hipotéticos
Forma y contenido
Pueden ser escritos o verbales. Tiene ciertas formalidades enunciadas por el régimen normativo administrativo: mención del lugar, fecha, resumen de la cuestión objeto de la consulta, opinión fundada y conclusiones.
Publicidad Y alcance
Los dictámenes informes o pericias deben ser públicos para las partes y terceros con interés jurídico en el procedimiento (no pueden declararse reservados). Sin embargo la posibilidad de declararlos reservados queda limitada al caso de juicios ordinarios contra el Estado o de recursos de plena jurisdicción, cuando la Administración y el administrado tienen carácter de partes.
Clasificación de los dictámenes
§ Generales: cuando los pareceres son dados sobre cualquier materia y a cualquier órgano administrativo, atento el carácter extradepartamental del órgano consultivo.
§ Singulares: cuando se dan sobre un orden de materias determinadas y de modo distinto al de la Administración.
§ Especiales cuando comprendan materias particulares y con relación al órgano activo al que el órgano consultivo está vinculado.
Plazos
El plazo máximo para evacuar los informes técnicos y dictámenes será de 20 días. En el caso de ser no técnicos serán 10 días. Cuando éste no te establece será de diez días.
Caracteres jurídicos:
El dictamen se caracteriza por ser:
Clases de dictámenes
La doctrina y la legislación reconoce tres categorías: facultativos, obligatorios y vinculantes.
Impugnabilidad
Al ser preparatorios de la voluntad administrativa, no producir efectos inmediatos y al tener efectos jurídicos al transformarse en acto, no serán impugnables por recursos administrativos ni judiciales
El acto recurrible debe producir efectos inmediatos. Los actos preparatorios de decisiones posteriores no causan un perjuicio directo al administrado por lo que éste carece de un interés directo de impugnación actual.
Diferencia entre: dictamen y autorización.
Autorización: manifestación de voluntad administrativa constitutiva, de remoción de obstáculos, para superar los límites impuestos por el orden jurídico al libre desenvolvimiento de la actividad estatal.
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Dictamen |
Autorización |
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previo al acto y forma parte de la autorización |
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el dictamen sólo da lugar a un procedimiento |
da lugar a dos procedimientos |
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Es un simple acto de la administración |
Es un acto administrativo |
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No produce efectos jurídicos en modo directo |
Produce efectos jurídicos desde la emisión del acto |
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No siempre atañe a la validez |
Es requisito que atañe a la validez del acto adm |
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La responsabilidad es del órgano activo |
La responsabilidad es del órgano controlado |
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