Derecho Administrativo

Unidad XI:”Responsabilidad del Estado”

Consideraciones Generales

Es frecuente que el Estado en el cumplimiento de sus funciones y en el ejercicio de sus actividades pueda llegar a dañar o perjudicar a los particulares, ya sea afectando de algún modo su patrimonio o bien sus derechos no patrimoniales.

Ante estas situaciones se plantea la necesidad de precisar si el Estado debe o puede ser responsabilizado por tales perjuicios.

La materia de la responsabilidad del Estado por su actuación en el ámbito del derecho publico pertenece al derecho administrativo, que en principio es local o provincial si bien el registro civil trata sobre la responsabilidad de las personas jurídicas.

Concepto y Significación

Habrá responsabilidad del Estado cuando los hechos y actos emitidos por sus órganos en ejercicio de sus funcionen ocasionen un daño o perjuicio susceptible de apreciación pecuniaria.

Para que se opere esa responsabilidad es necesario que se reúnan tres elementos:

Un daño
Que le sea imputable al Estado
Que ese daño se haya producido por un acto o hecho licito o ilícito

Evolución Jurisprudencial

En torno de la responsabilidad del Estado, en la jurisprudencia de la Corte Suprema de la Nación se advierten tres periodos:

1)Irresponsabilidad : en este primer periodo no se admitía la responsabilidad extracontractual del Estado en el plano del Derecho Publico, ya que, basándose en la doctrina de la doble personalidad del Estado, la Corte Suprema sostuvo que este, como poder publico, era irresponsable porque obraba en virtud de su “soberanía”. Además como persona jurídica sostuvo que el Estado solo era responsable contractualmente, pero no extracontractualmente, y finalmente aceptaba la responsabilidad del Estado cuando esta surgía de una ley.

En apoyo de esta opinión, la Corte Suprema de Justicia esgrimía argumentos tomados del derecho civil:

El fondo civilista de la jurisprudencia radicaba en una interpretación estricta y gramatical que impedía ejercer acciones criminales o civiles por indemnización de daño contra las personas jurídicas. De modo , pues, que bastaba que el hecho del agente pudiera configurarse como acto ilícito, para que esta calificación descartara la responsabilidad del Estado.
La corte fundamentaba su opinión también en razones de derecho publico. Partiendo de la distinción clásica entre actos de autoridad o imperio o actos de gestión, considero en algunos casos que una de las razones que pueden inducir a declarar la irresponsabilidad del Estado, es el hecho de que haya actuado como poder publico en ejercicio de soberanía, no estando, por tanto, sometidos en tales casos a las reglas que rigen la responsabilidad en el derecho común.
La Corte Suprema invoco frecuentemente un tercer argumento para sostener la irresponsabilidad del Estado. Según la cual para demandar a la nación era menester la venia legislativa previa, salvo en aquellos casos en que hubiera actuado como persona jurídica.

2) Responsabilidad Subjetiva : en el segundo periodo, la Corte Suprema, cambiando de criterio, admitió la responsabilidad extracontractual del Estado en el (en el ámbito del derecho publico) en los supuestos de culpa a el imputable.

Hacia 1933 el tribunal modifico su jurisprudencia, condenando a la Nación por el daño derivado de un incendio provocado por la negligencia en que habían incurrido agentes de la Nación, al reparar una línea telegráfica Nacional. En este fallo, la Corte, que invoco las disposiciones de los artículos 1109 y 1113.

En 1937 se admite una demanda contra la Nación basada en el hecho de que un camión del Ministerio de Marina había atropellado a un particular causándole diversos perjuicios, se considero que, no tratándose de un delito, no era aplicable el articulo 43.

La evolución jurisprudencial queda finalmente consumada con el fallo que la corte pronuncio en el caso seguido por el “Ferrocarril Oeste de Buenos Aires c. De la provincia de Buenos Aires”, por daños y perjuicios emergentes de un informe errado del Registro de la Propiedad.

Manteniendo la misma jurisprudencia, la corte ha condenado al Estado a la indemnización de daños y perjuicios en casos de accidentes ocasionados por al imprudencia del empleado que en función oficial dirigía un vehículo. O bien cuando un agente policial, en el ejercicio de su autoridad y en el desempeño de sus funciones, excede los medios racionales y legítimos para realizar la captura de una persona, y le da muerte. Se hace, asimismo, responsable el Estado de los perjuicios resultantes de iejes o decretos que violan la Constitución y lesionan intereses y derechos legítimos de los particulares.

3)Responsabilidad Objetiva: en el tercer periodo( que es el actual) la Corte Suprema, para responsabilizar extracontractualmente al Estado en el ámbito del derecho publico, prescinden de que los daños deriven de un comportamiento ilícito, culposo o doloso, al admitir esa responsabilidad en el supuesto de daños derivados tanto de una conducta ilícita como licita.

Con ello se abre el camino a una concepción objetiva de la antijuridicidad, poniendo de relieve los elementos daño e injusticia por encima del concepto clásico de culpa.

La antijuridicidad del daño s contemplada en sentido objetivo desde el punto de la posición del sujeto dañado, y existirá siempre que el titular del patrimonio dañado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

La Corte Suprema admite ahora la responsabilidad extracontractual del Estado, tanto en el derecho privado como en el derecho publico, pero siempre tomando en cuenta la relación causal a fin de determinarla.

Clases o Tipos de Responsabilidad del Estado

Pueden suscitarse diferentes situaciones que originen responsabilidad en el Estado. Así, puede surgir esta obligación de reparar a partir de funciones legislativas, judiciales o administrativas, actividades licitas o ilícitas desarrolladas por el Estado: ya sea en el ámbito contractual o extracontractual, etc.

Los criterios de distinción son:

Por los sujetos de la responsabilidad: la responsabilidad puede ser del Estado o de los agentes o funcionarios de que aquel se sirve. La responsabilidad es del Estado cuando el sujeto responsable es este. Hablamos de responsabilidad del funcionario publico para aludir a las diversas consecuencias jurídicas que pueden serles atribuidas a los agentes por su accionar como órganos del Estado, tanto en ejercicio o con ocasión de sus funciones.
Por los bienes jurídicos que se tutelan : La responsabilidad civil o patrimonial es la única en que puede incurrir el Estado como persona jurídica. Los otros tipos de responsabilidad(la política, la penal y la disciplina) son propias de sus funcionarios.
Por la causa de la responsabilidad : Desde esta perspectiva, se puede establecer una distinción entre la responsabilidad estatal por actividad ilícita y responsabilidad por actividad licita del Estado.

La ilícita es la que asume el Estado de indemnizar los daños que guardan una relación de causalidad adecuada con su actividad antijurídica, es decir, contraria al derecho objetivo.

Al contrario, responsabilidad estatal por responsabilidad licita cuando del ejercicio regular de una función del estado, puede derivar un daño para quien no se halla en la obligación jurídica de soportarlo. De esta forma, todo sacrificio de los derechos particulares realizado por la Administración Publica en el curso de una actividad legitima debe ser compensada mediante una justa reparación, en virtud del principio de intangibilidad del patrimonio.

Por el ámbito de la responsabilidad: (precontractual, contractual, extracontractual) Se habla de una responsabilidad contractual del Estado. La primera nace ante el incumplimiento de una obligación preexistente y voluntariamente asumida, pudiendo distinguirse a su vez la llamada responsabilidad precontractual, que se desarrolla en el ámbito de la preparación de los contractos. Al contrario, la responsabilidad estracontractual del Estado surge por la transgresión del deber legal de no provocar daño a otro. La responsabilidad contractual sustituye o se adiciona a la obligación preexistente; en el ámbito de la responsabilidad extracontractual, el deber de resarcir perjuicios derivados de un daño injustamente provocado por la actividad estatal, implica una obligación nueva. En materia de responsabilidad extracontractual es que el plazo es de 2 años mientras que la contractual, salvo disposiciones especificas en contrario, tiene un plazo de prescripción de 10 años. En cuanto a la extensión de la responsabilidad, en general, se puede decir que es mas amplia la extracontractual cuando resulten aplicables al caso las disposiciones del derecho civil. En la responsabilidad contractual solo se indemnizan las consecuencias inmediatas y necesarias de la falta de incumplimiento de la obligación, salvo que dicho incumplimiento fuere malioso, en cuyo caso también comprende las consecuencias mediatas. En cambio, en la responsabilidad por hecho ilícito se responde por las consecuencias inmediatas y mediatas, e inclusive por las causales. Por ultimo, otra diferencia, que suele darse es en cuanto al órgano jurisdiccional competente, tanto por el lugar como por la materia.
Por la índole de la actividad estatal: (Legislativa, judicial y administrativa) La responsabilidad puede ser legislativa, judicial o administrativa. Así, tanto órganos del Poder Legislativo como del Judicial pueden provocar la responsabilidad administrativa del Estado cuando realizan funciones que nos las especificas suyas (función legislativa y judicial), sino al contrario, cuando hayan ejercido función administrativa.

En materia de Responsabilidad por acto Legislativo: el principio general admitido es que si el acto legislativo se ajusta a la constitución, aunque su aplicación ocasione daños a los particulares, no implica responsabilidad para el Estado. Sin embargo, este principio admite excepciones en caso de ocasionarse un perjuicio especial. La Corte Suprema de Justicia Nacional ha ido señalando los casos de excepción en que se acepta la responsabilidad por acto legislativo:

Perjuicio Especial : Se admite la responsabilidad del Estado cuando una ley perjudica excepcionalmente a unos pocos, y beneficia a la colectividad, generando entonces en el Estado la obligación de indemnizar a aquellos, a fin de restablecer el equilibrio de las cargas publicas.
Enriquecimiento sin causa : si bien una ley no genera responsabilidad del Estado por el hecho de causar un daño, existe de todos modos responsabilidad del Estado si a consecuencia de ello se produce un enriquecimiento sin causa de la administración. Dos condiciones son exigidas para que el daño de lugar a reparación: 1) que el daño sufrido por el administrado corresponda a un enriquecimiento administrativo, y 2) que el enriquecimiento del patrimonio administrativo sea sin causa.
Sustitución del derecho por una indemnización : la ley puede reglamentar validamente un derecho, sustituyéndolo por una indemnización, lo cual en verdad quiere decir que la lesión del derecho realizada por la ley quedara purgada, no con la declaración de inconstitucional de ella, sino con la reparación pecuniaria del agravio.
Responsabilidad por ley inconstitucional : Si se sanciona un ley inconstitucional y con ella se ocasiona un daño, no hay duda de que este constituirá un daño jurídico necesariamente indemnizable. En el supuesto de las leyes inconstitucionales, como causa estatal generadora de responsabilidad, se distingue, en doctrina, entre inconstitucionalidad formal u orgánica e inconstitucionalidad material o sustancial. La inconstitucionalidad material suscita agravios que merecen la reparación indemnizatoria, porque en esos hechos las leyes de alcances o efectos generales pueden producir perjuicios individuales, causadores de sacrificios graves.

En materia de responsabilidad por acto judicial: por principio general, la solución clásica ha sido la irresponsabilidad estatal, basada en que el acto jurisdiccional se caracteriza por su fuerza de verdad legal(cosa juzgada). De esta forma, si se considera que la sentencia declara el derecho, no puede surgir responsabilidad de ella, pues el acto es conforme a derecho. Pero este principio cesa cuando, se reconoce que hubo error judicial en la sentencia impugnada. Sin duda la responsabilidad del Estado por actos judiciales se acepta sin mayores discusiones, en la esfera penal, sin embargo, no ha suscitado igual apoyo cuando se la pretende extender a los actos judiciales que resuelven cuestiones civiles, comerciales o de cualquier otra índole. La extensión de la responsabilidad del Estado por actos judiciales debe ser constreñida a sus limites naturales, sin olvidar que dicha actividad puede ocasionar ciertos perjuicios o molestias a los particulares que, si no exceden lo razonable, tienen que ser soportadas por estos, si que puedan alegar derecho a resarcimiento. En nuestro derecho nacional, la jurisprudencia no siempre ha aceptado que exista un derecho de indemnización en estos supuestos de responsabilidad del Estado mientras que la doctrina es uniforme en admitirla. Por ultimo señalamos que el problema de la responsabilidad estatal por ejercicio de la función judicial no se agota en el supuesto de las sentencias erróneas, ya que muchas veces los daños son provocados por actos procésales que no son sentencias: o por la irregularidad o deficiencia con que se ejecutan dichos actos procésales. Por ello algunos autores propugnan la sanción de leyes que expresamente establezcan la obligación de indemnizar a las victimas en caso de error judicial.
En relación con la responsabilidad por actos y hechos administrativos: es desde el punto de vista practico, cuantitativamente, la causa mas frecuente de daños, dado el carácter inmediato, permanente y continuo de la actividad administrativa exteriorizada por los tres órganos del poder. En este tipo de responsabilidad se han planteado varios problemas interpretativos, derivados del código civil en materia de responsabilidad extracontractual:

La distinción entre responsabilidad directa y responsabilidad indirecta : responsabilidad directa es la que corresponde a una persona por un hecho propio e indirecta la que corresponde a un superior por el hecho de empleado o dependiente suyo o por el hecho de las cosas. En el derecho publico, y dada la relación orgánica, se aplica la responsabilidad directa del Estado por el hecho de sus agentes e indirecta por el hecho de sus entes.
La distinción entre responsabilidad subjetiva y responsabilidad objetiva : para el derecho publico el Estado actúa por medio de órganos que son desempeñados por personas físicas, cuya voluntad, manifestada dentro del ámbito de sus funciones, se imputa al Estado, considerándose como suya, es decir, que el Estado puede actuar culposamente por la conducta de sus órganos. Actualmente se acepta la responsabilidad extracontractual de Estado, con prescindencia de si los perjuicios ocasionados a los administrados resultan o no de un obrar ilícito o irregular, admitiéndola incluso cuando el Estado ha actuado en el ejercicio legal de sus poderes y facultades, llegándose así a una responsabilidad amplia por los hechos y actos lícitos o ilícitos cumplido por al administración publica, y por los hechos ilícitos de sus agentes.

Responsabilidad Directa e Indirecta: la responsabilidad directa corresponde a una persona por un hecho o acto propio. En cambio, es indirecta la responsabilidad que corresponde a un sujeto de derecho por el daño causado por un dependiente o por las cosas de que se sirve o que tiene a su cuidado. Los criterios existentes para determinar cuando el Estado será responsable directamente e indirectamente son:

Distinción según actúen funcionarios o empleados: el rechazo de la distinción entre funcionarios y empleados elimina la posibilidad de fundar en ella la distinción entre responsabilidad directa e indirecta de la administración, por entenderse que dicha responsabilidad será siempre directa por ser órganos propios del Estado los que actúen en su nombre.
Distinción según se trate de actos o hechos de la administración: en la generalidad de los casos la responsabilidad es causada por una actividad administrativa en la que se confunden y entrelazan una serie de actos y hechos, sin que se pueda establecer la preponderancia de unos u otros como causa generante de la responsabilidad. Ambos comprometen la responsabilidad directa del Estado.
Distinción según se trate de actividad legitima e ilegitima del Estado: para determinar si un acto o hecho puede ser atribuido directamente a una persona jurídica no se debe atender a la competencia, sino a la apariencia externa de ellos. Si son reconocibles como propios de la función o actividad normalmente desarrollada por el órgano para cumplir con loso fines encomendados al ente, a este ultimo se les imputan. No interesa la legitimidad o no de la actividad, sino que haya sido realizada dentro del ejercicio aparente de la función encomendada al agente del Estado.
Distinción según actué un órgano o un ente dependiente del Estado: la actuación de los órganos es propia del Estado cuando actúan como tales, es decir, en ejercicio de las funciones que les han sido encomendadas o con ocasión de ellas. En este caso, la responsabilidad es directa, pues el Estado actúa por medio de sus órganos, pero distinto es la actividad desarrollado por entes administrativos con personalidad propia ya que estos comprometan la responsabilidad indirecta del Estado.
Postura que no distinguen, sosteniendo que la responsabilidad e siempre del Estado: esta posición tendría la ventaja de diferenciar los sujetos responsables, lo cual resulta mas adecuado a las peculiaridades de una buena organización administrativa, que exige que los entes dotados de recursos y patrimonio propio hagan frente a las obligaciones nacidas de su actividad, giro y objeto social, respondiendo el Estado central solo en forma subsidiaria, cuando el patrimonio de aquellos se halla en un Estado de impotencia frente a las obligaciones que pesan sobre el.

Responsabilidad del Estado por omisión: La clave para determinar la falta de servicio y consecuentemente, la procedencia de la responsabilidad estatal por un acto omisivo se encuentra en la configuración o de una omisión antijurídica, la cual se perfila solo cuando sea razonable esperar que el Estado actué en determinado sentido para evitar los daños en la persona o en los bienes de los particulares. Ahora bien, la configuración de dicha omisión antijurídica requiere que el Estado o sus entidades incumplan una obligación legal expresa o implícita. El limite de la responsabilidad esta dado por las condiciones generales de exclusión de la obligación de responder que se configure por la ocurrencia de los supuestos jurídicos de caso fortuito o fuerza mayor.

Fundamentación jurídica de la responsabilidad del Estado

Dificultades básicas: la C.N. no contiene ninguna norma que consagre, de manera clara y expresa, el principio de la responsabilidad del Estado. No obstante, otros preceptos constitucionales la reconocen implícitamente y permiten sustentar validamente su existencia. Así ocurre con el Art. 16 en cuanto consagra la igualdad ante la ley y las cargas públicas, con el Art. 17 que dispone la inviolabilidad de la propiedad. Cabe tener en cuenta que no existe una única razón que fundamente todos los variados supuestos de responsabilidad del Estado, sino, que al contrario, es posible mencionar aquellas que se fundan predominantemente en principios de derecho privado y las que son propias del derecho público.
Teorías originadas en el derecho privado:

Teoría de la representación: la critica mas aguda a esta tesis, es que la relación entre el Estado y sus agentes públicos no es una relación de derecho privado y fundada en el, sino una vinculación de derecho publico, regida por principios especiales, que han sido expuestos.
Teoría organicista: los agentes públicos actúan como órganos del Estado, haciéndolo a nombre de este y como componentes de el
Teorías propias del derecho publico: entre las cuales podemos mencionar

1- Tesis de la expropiación : si la actividad del Estado, en el cumplimiento de sus fines, perjudica los particulares, es natural que tenga que responder por dichos daños.

2- Tesis del sacrificio especial : todo perjuicio o daño generado por la actividad estatal, y que afecte a un individuo de manera desigual y desproporcionada con respecto a los demás, debía ser compensada por el Estado.

3- Tesis de la igualdad ante las cargas públicas : los ciudadanos no deben sufrir más los unos que los otros las cargas impuestas en el interés de todos, pero todos los ciudadanos deben soportar necesariamente, sin derecho a indemnización alguna, los perjuicios resultantes de los actos del Estado. De esta forma, el derecho a la reparación por daños esta abierto solo a favor de los particulares cuando esos perjuicios son imputables a un ejercicio ilegal de ese poder publico.

4 -Tesis del enriquecimiento sin causa: era necesario que hubiera un ejercicio de facultades exorbitante de parte de la administración, del que derivara un perjuicio especial para el administrado y un enriquecimiento sin causa para el Estado

5 -Tesis de los derechos adquiridos: Estado recurre a un principio de derecho natural: el de la inviolabilidad de los derechos adquiridos.

6 -Tesis del seguro contra riesgo social: el Estado debe actuar en beneficio de toda la comunidad y si su accionar importa un riesgo, pues puede perjudicar a algunos administrados, entonces deban ser reparados por el Estado, mediante el pago de la indemnización correspondiente.

7 -Tesis de la inviolabilidad de la propiedad: La jurisprudencia ha sólido fundar la responsabilidad estatal en la garantía de inviolabilidad de la propiedad.

8 -Tesis basada en los principios del Estado de derecho: el Estado tiende a lograr la seguridad jurídica y el respeto del derecho de los administrados. Estos principios resultan de concretas disposiciones constitucionales, de expresiones del preámbulo y de ciertos principios capitales del derecho que también integran nuestro ordenamiento jurídico.

Presupuestos de la responsabilidad del Estado son:

Actividad Estatal: debe tratarse de un acto o hecho que sea atribuible al Estado:

1-el primero es subjetivo porque tiene en consideración la finalidad perseguida por la persona física y órgano individuo.

2-el que atiende al conjunto de atribuciones o competencias que el órgano titulariza. Si la actuación del órgano coincide con la competencia que tiene atribuida a ella, se imputa al Estado.

3-Por ultimo, el criterio que prescinde de la competencia para atender al ejercicio de la función. DE esta forma, la actuación funcional, son consideradas orgánicas y en consecuencia, se las atribuye e imputa al Estado.

Relación de causalidad adecuada: se tratad e determinar si las consecuencias dañosas de esa actividad estatal se siguen necesariamente de ella o si, al contrario, obedecen a otras causas.
Existencia de un daño: perjuicio indemnizable: la indemnización solo se extiende al valor objetivo del derecho sacrificado y demás daños que sena consecuencia directa e inmediata del acto o hecho generante de la responsabilidad por la actividad licita, con exclusión de las circunstancias personales y de las ganancias hipotéticas. La indemnización solo comprende el daño patrimonial emergente, sin alcanzar el lucro cesante ni los valores efectivos. Se exige que ese daño que guarda cierta relación de causalidad con la actividad del Estado tenga las siguientes características:

Puede ser actual o futuro, pero tiene que ser cierto, y no meramente eventual, hipotético o conjetural.
Puede ser patrimonial o moral, pero deberá ser siempre susceptible de apreciación pecuniaria económicamente valuable.
La mayor parte de la doctrina entiende que el daño debe ser especial o particular, es decir que afecte a una persona o a un grupo de sujetos determinados o determinables.

Régimen jurídico aplicable

Derecho Positivo : La responsabilidad del Estado tiene un régimen jurídico propio, integrado por normas y principios específicos de estas últimas ramas del derecho y asimismo, por otros que son específicos del derecho administrativo.
Contiendas en materia de responsabilidad del Estado : todos los conflictos y cuestiones que se susciten en esta materia deben ser sometidos y resueltos por la justicia en lo contencioso-administrativo, o por lo que tenga atribuida esta competencia. Esta conclusión es aplicable tanto en lo que se refiere a la responsabilidad del Estado por hechos o actos de la administración publica, como en lo atinente a la que resulte por actos legislativos o judiciales, excepto que un texto legal expreso disponga lo contrario. Respecto al plazo de prescripción, este comenzara a correr a partir de la fecha en que el hecho o el acto dañoso se ha producido, o desde aquella en que el damnificado haya tenido conocimiento de la producción de tales hechos o actos y de sus consecuencias perjudiciales.

La responsabilidad del Estado en el derecho internacional publico : es a los respectivos principios vigentes en el derecho internacional a los que se ha de recurrir para solucionar lo relacionado con la responsabilidad del Estado en ese ámbito y con los medios para hacer efectiva tal responsabilidad.

La responsabilidad del Estado en el derecho publico provincial: en el ámbito del derecho publico provincial observamos que en general, las constituciones prevén en forma indubitable la responsabilidad de los Estados locales por hechos que deriven en perjuicio de los administrados, aunque no siempre con la amplitud debida y que la doctrina aconseja.