Resumen Fallo “Padilla”

Introducción

Miguel Padilla en unión con otras personas, quería presentarse como candidato a diputado nacional para las elecciones de 2001 de forma independiente por fuera de las estructuras partidarias. 

Sostenía que el art. 2 de la ley 23.298 Orgánica de los PP es inconstitucional por ser contrario al Art.38 CN reformada en el 94 y en base a ese argumento promovió una demanda contra el ESTADO NACIONAL (Ministerio del Interior) por no haber propuesto la modificación del mencionado artículo de la Ley de Partidos Políticos luego de la reforma constitucional del 94.

La demanda de Padilla es rechazada en primera instancia, luego apelo y argumento que la jueza no había interpretado claramente el art.38 CN. Radicada la causa en la Cámara Nacional Electoral, esta debe referirse a la constitucionalidad del Art.2 de la Ley de PP a la luz del nuevo Art 38 CN

Fallo Cámara Nacional Electoral (2002)

“1) Destaca la magistrado (jueza de primera instancia) que “la CN no contempla expresamente la autorización para que los ciudadanos que así lo quisieren, pudieran presentarse como candidatos a cargos públicos electivos prescindiendo de las entidades políticas. Si bien tampoco excluye dicha posibilidad, debe entenderse que si los constituyentes de 1994 hubieran querido habilitar dicho extremo, lo hubieran expresado de forma concreta y positiva en el texto reformado”

Por otra parte, recuerda que la declaración de inconstitucionalidad de un precepto legal constituye un acto de suma gravedad que debe ser considerado como “última ratio” del orden jurídico y que su ejercicio solo se justifica frente a la comprobación de la existencia de un menoscabo sustancial a la garantía invocada por quien la pretenda.

Señala, en ese orden de consideraciones, que en el caso no se configura el referido menoscabo, “atento a que el accionante dispone de medios tendientes a efectivizar su candidatura a cargo público, ya sea por intermedio de un PP o bien instando la modificación de la ley vigente por la vía que corresponda, si así lo estimare pertinente

Contra esta declaración expresa agravios el peticionante. Sostiene que la señora juez “ha puesto en duda” el “hecho cierto” de que “la Convención Constituyente de 1994 interpreto claramente que el remplazo del término “su” por el de “la” al reconocer a los partidos políticos competencia para la postulación de candidatos a cargos públicos electivos, elimino la exclusividad para ello.”

Alega (…) que la cuestión no ha devenido en abstracta. Explica al respecto, que “conociendo por una larga experiencia la impredecible duración de los trámites judiciales, nunca pude abrigar la idea de que obtendría una sentencia definitiva antes del 2001 y es asimismo obvio que no cabe atribuirme tal ingenuidad. Por lo tanto, existe una presunción grave, precisa y concordante en cuanto a que mi aspiración consistía en poder presentarme no solamente a los comicios de 2001 sino en cualquier otro posterior”

Refiere, de otro lado, que la Convención Americana sobre DDHH en su art 23.1 asegura a todos los ciudadanos el “derecho de tener acceso en condiciones de igualdad a las funciones públicas de su país” estableciendo que “la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez competente en proceso penal” Interpreta de allí que existe “un conflicto entre el citado precepto de nivel constitucional y el art. 2 de la ley 23.298 y que no puede caber duda alguna de que ha de primar aquel”

Contesta agravios Edgardo D.Nigro en representación del Ministerio del Interior

Alega, en primer término, que la materia sometida a consideración ha devenido abstracta (…) por lo que no es atendible que refiera con posterioridad que su aspiración no era esa, sino la de participar en cualquier otro posterior. 

Entiende que en tanto el accionante no presento candidatura alguna, sino que solo se refirió que era su “intención” hacerlo, no se está ante un caso, causa o controversia que habilite un pronunciamiento judicial.

Manifiesta que, el texto de la demanda muestra una inconsistencia entre su objeto y el motivo por el cual demanda al Ministerio del Interior pues si este radica en la omisión de promover una reforma legislativa, no se condice con ello la solicitud de inconstitucionalidad de la ley

En cuanto a la cuestión sustancial en debate, afirma que la opinión publica en torno a la conveniencia o no de la modificación del Art.2 ley 23.298 no importa necesariamente concluir que su texto sea inconstitucional

Finalmente, expresa que “los constituyentes de 1994 en nada innovaron en los derechos de los ciudadanos, en lo que a presentación de candidaturas se refiere””

“2) por razones metodológicas debe considerarse en primer término el planteo de la apelada, referido a la inexistencia de causa (…) y aquel según el cual la cuestión habría devenido abstracta (…)

En tal sentido, aquella parte entiende que la invocada intención de postularse como candidato no configura caso, causa o controversia que exige el Art. 116 CN para habilitar un pronunciamiento judicial (…) Afirma que el recurrente debió haber procurado oficializar su candidatura (…)”

“3) Que en el caso “Ríos” (…) la CSJN –dijo- (…) “que la realización periódica de elecciones de diputados nacionales surge de las previsiones de la CN y es una disposición consustanciada con los principios del gobierno representativo y republicano que ella sostiene, por lo que es un evento recurrente cuya desaparición fáctica o perdida de virtualidad no es imaginable mientras se mantenga la vigencia del orden instaurado por la ley fundamental” (o sea no importa si los comicios ya pasaron porque no hay abstracción en estos casos de reiteración posible)

(…) es decir, en virtud de la doctrina sentada por la CSJN, en casos como el sometido a examen, la virtualidad de la pretensión se mantiene frente a la realización periódica de otros actos electorales sucesivos y a la vigencia de las normas que los rigen. Por lo tanto, los agravios relativos a la ausencia de “caso, causa o controversia” y al “carácter abstracto” que revestiría un pronunciamiento en esta oportunidad, debe ser desestimados.

“7) Despejadas las cuestiones formales, corresponde ingresar al examen de constitucionalidad del Art.2 de la ley 23.298 en cuanto dispone que a los PP les incumbe en forma exclusiva la nominación de candidatos para cargos públicos electivos

En primer término, cabe recordar que el ya citado caso “Ríos”, resuelto con anterioridad a la reforma constitucional del 94’, este Tribunal se pronunció a favor de la validez de un precepto análogo al que se cuestiona en autos. En tal decisión, se puso de relieve que la doctrina coincidía en que los PP eran órganos vitales de la democracia representativa”

Se consideró en definitiva el monopolio de los PP respecto de la postulación de cargos públicos electivos no transgredía el Art. 28 CN

“8) que tal decisión fue confirmada por la CSJN y por la Comisión Interamericana de DDHH, mediante informe de 1988. A las razones aludidas por este Tribunal se añadieron, entre otras:

1. Que toda vez que el cuerpo electoral de la Nación está formado por millones de personas que reúnen los requisitos constitucionales exigidos para ser diputado nacional con idéntico derecho, todas ellas, potencialmente, para nominarse como candidatos, resulta necesario considerar algún tipo de proceso de reducción, optando por alguna de la alternativas impuestas por la naturaleza del sufragio, la realidad de la vida política, el pluralismo inherente al sistema de partidos y la función que estos tienen dentro del régimen representativo.
2. Que los derechos civiles, políticos y sociales que la CN consagra no son absolutos y la reglamentación impugnada se limita a establecer uno de los criterios dentro de las alternativas posibles
3. Que el sufragio es ejercido en interés de la comunidad política –a través del cuerpo electoral- y no en el del ciudadano individualmente considerado 
4. Que el elector dispone de libre afiliación y participación en cualesquiera de los diversos PP existentes (…) y la posibilidad de formar un nuevo partido, como medio para acceder a los cargos públicos
5. Que en la elección de los candidatos se enfrentan dos valores: la libertad y la claridad. Si bien la multiplicidad de candidaturas respeta el primer de estos valores, no siempre ayuda a la claridad de la elección de los hombres y sus propuestas
6. Que la libertad de no asociarse no aparece constreñida por el texto de la norma atacada, pues no exige que el candidato sea afiliado al partido que lo nomina
7. Que la ley 23.298 no es violatoria de la Convención Americana de DDHH

“9) Corresponde examinar si la reforma constitucional del 94 (en particular lo dispuesto en el art.38) impone modificar la doctrina sentada en los pronunciamientos de mención. 

(…) Se ha expresado en el seno de la Convención Nacional Constituyente de 1994 que “el concepto de la competencia plantea algunos interrogantes. No sabemos si lo que se quiere consignar es que esa competencia sea exclusiva y excluyente de los PP. Asimismo, nos preguntamos si se pretende reconocer constitucionalmente el monopolio de los PP para postular a sus candidatos (…) pretendemos la consagración constitucional de una libertad pero no de un privilegio para los PP (constituyente Battagion)

Se ha agregado que “es inconveniente instaurar este privilegio con rango legal y con jerarquía constitucional” (Convencional Nuñez). Se terminó explicando que “luego del amplio debate producido en torno a este tema, a juicio de la presidencia de la comisión de redacción la palabra “competencia” no significa “exclusividad” (Convencional Cafiero)

“Incluso en el despacho original de la Comisión de Participación Democrática, en vez de aludir a “la competencia” se utilizaba la expresión “su competencia”, pero cuando se utilizó el artículo “la” se lo hizo en la inteligencia de que los partidos tenían competencia, aunque no competencia exclusiva” (Convencional Natale)

“10) Que en sentido adverso se sostuvo que “la competencia para la postulación de los candidatos corresponde a los partidos políticos” (Convencional Hernández); que de interpretar lo contrario podría devenir un caos institucional con muy nefastas consecuencias (Convencional Marcolini); “el termino competencia está puesto en el sentido de dar competencia exclusiva a los PP (…) el acuerdo alcanzado para elaborar el texto final entendía este tipo de competencia, es decir, exclusiva”

 

“12) Con no menor discordancia se pronuncia la doctrina. Se ha afirmado que mediante el Art.38 CN “se les reconoce a los PP la competencia exclusiva y excluyente para la nominación de cargos electivos. Este Monopolio en la designación de candidatos viene a reiterar el criterio de la Ley Orgánica de los PP 23.298 y de la jurisprudencia de la Corte Suprema (…) Los partidos son hoy un elemento indispensable para el funcionamiento de nuestro sistema político democrático y republicano. Son la escuela de la civilidad y en ellos se forman los hombres susceptible de ser elegidos”

En sentido contrario, se ha dicho “que no sean competentes para postular candidaturas no significa que este expresamente constitucionalizado el monopolio de ellas: la ley puede habilitar la existencia de candidaturas independientes cuando políticamente le parezca conveniente al Congreso”

“15) que, el argumento según el cual, el “reemplazo del termino “su” por el de “la” al reconocer a los PP competencia para la postulación de candidatos a cargos públicos electivos, elimino su exclusividad para ello”, carece de entidad para fundar la impugnación planteada en autos. Evidencia de ello es que, aun en el caso de que no hubiera efectuado tal sustitución, la letra del Art.38 no sería necesariamente un obstáculo para que una previsión legal admitiera las candidaturas independientes”

“16) No escapa al criterio del Tribunal que la Convención Nacional Constituyente de 1994, proyecto sobre los trazos esenciales del sistema político el régimen de partidos. Así lo explico en oportunidad de pronunciar el fallo (…) en el que se explicó que el art54 CN impone un sistema determinado, al establecer, de modo implícito, la exclusividad de los PP para la nominación de candidatos a senadores nacionales…”

“18) Que, (…) de los términos del Art.38 no es posible concluir que la CN imponga o prohíba el monopolio partidario de las candidaturas. La adopción del sistema más adecuado a nuestro medio es una facultad que corresponde al Congreso de la Nación (…) sobre la base de la apreciación de motivaciones de política social, cuya ponderación no es objeto de evaluación por los jueces sin exceso de sus atribuciones constitucionales”

“En consecuencia es función del legislador analizar si los cambios en el comportamiento electoral de la ciudadanía argentina justifican una reforma o supresión de los criterio adoptado por las normas vigentes. Solo a aquel le corresponde examinar las derivaciones que importaría adoptar un sistema que contemple la postulación de candidaturas independientes

“20) (…) el control de constitucionalidad a cargo del Poder Judicial debe limitarse a confrontar si la norma aplicable violenta o contraria la letra de la CN, circunstancia que no se configura en el caso de autos. Tanto la presentación del recurrente como su expresión de agravios resaltan la naturaleza legislativa de la cuestión sometida a juzgamiento”

“22) Debe tenerse presente que la declaración de inconstitucionalidad de un precepto de jerarquía legal constituye la más delicada de las funciones susceptible de encomendarse a un tribunal de justicia (…) y que obliga a ejercer dicha atribución con sobriedad y prudencia (…) de lo contrario se desequilibraría el sistema constitucional vigente, que no es fundado en la posibilidad de que cada poder del Estado actué destruyendo la función de los otros, para lo cual se requiere el respeto de las normas constitucionales y del poder encargado de dictar la ley.”

“En definitiva, serán en todo caso los poderes políticos del Estado, si consideran que la disposición legal cuestionada no responde ya a las circunstancias y necesidades tenidas en cuenta al sancionarla, los que podrán eventualmente posibilitar la participación de candidatos independientes en la elección de autoridades nacionales, por vía de la sanción de la ley correspondiente o modificando la actual ley 23.298

En mérito de lo expuesto, la Cámara Nacional Electoral resuelve confirmar la sentencia apelada.”