DUVERGER, JAQUE AL REY

Capitulo 1- El águila de dos cabezas

“La republica es una mujer sin cabeza”

El ejemplo presidencialista americano intentará ser transplantado a los regímenes parlamentarios europeos intentando crear un rival para el primer ministro. Erigiendo a un presidente como el jefe de gobierno al lado de un primer ministro. De este modo, el régimen semi-presidencialista podría estar simbolizado por un águila de dos cabezas. El autor se preguntará entonces si esta simbolización, la división del reino, no está predestinada a perecer.

Su análisis será una comparación formal de las siete constituciones de la pléyade, realizando una escala ordinal y entrecruzar ésta con una escala producto de una evaluación cualitativa del poder real.

Dos cabezas y una lógica:

Características el régimen semi-presidencialista:

1. Poder compartido: 1er ministro// presidente
2. Presidente: elegido por el electorado por un período fijo
3. Primer ministro: elegido por el parlamento
4. El presidente puede disolver el parlamento

Poderes del jefe de estado (presidente a la americana) en la pléyade (dicese de grupo de personas/países famosos que conviven en la misma época) seleccionada por el autor: FINLANDIA, ISLANDIA, WEIMAR, PORTUGAL, AUSTRIA, FRANCIA, IRLANDA.

XXXXXX	Finlandia	Islandia	Weimar	Portugal	Austria	Francia	Irlanda
Designación de 1er min	X	X	X	X		x	x
Revocación de 1er min			X	X
Disolución de la asamblea	X	X	X	X		x	X
Iniciativa de leyes	X	X
Veto a las leyes	X			X
Recurso ad referéndum				X		X	x
Recurso por inconstitucionalidad				X		x	X
Ordenanza y leyes provisionales		X	X			X
Poder reglamentario	X
Veto a las decisiones gubernamentales		X
Designación de funcionarios	X	X	X	X	X	x
Control de la administración	X	X
Poder diplomático	X	X	X	X	X	X
Designación en corte				X		x	X

Éste cuadro debe ser considerado teniendo en cuenta el número de prerrogativas presidenciales y no la importancia de ellas. Luego de esta clasificación el autor propone hacer una escala descendiente basada en el número de prerrogativas con el que cuenta cada jefe de estado. La misma quedaría así:

1º Finlandia

2º Islandia

3º República de weimar

4º Portugal

5º Austria

6º Francia

7º Irlanda

El autor continúa… “a primera vista el régimen semipresidencialista parece amalgamar dos lógicas contradictorias: la del régimen parlamentario y la del régimen presidencialista… contradicción que no es más que aparente”

En el régimen presidencialista el poder legislativo está separado netamente del gubernamental. Cada uno en su área tiene las “manos libres”. Ninguno incita al otro a la acción. En el régimen parlamentario las asambleas y el gobierno se encuentran estrechamente unidos. Su eficacia depende de la relación de las fzas políticas más que de las reglamentaciones jurídicas. En ausencia de mayoría, señala el autor, ningún gobierno puede durar ni actuar, lo que correspondería con la mujer sin cabeza que señala Maurras (¿¿?¿?).

El motor gira en el vacío, sin impulsar a la nación.

El autor considera, entonces, que creer que el semi presidencialismo no es más que una licuadora del presidente americano con el primer ministro británico es “caricaturarlo”.

El primer principio del régimen semi-presidencialista es que combina dos principios fundamentales que permiten repartir los poderes entre cada una de las cabezas de la águila, el 1er ministro responsable ante los diputados y el jefe de estado elegido mediante el sufragio universal. El gobierno conduce la política de la nación en líneas generales, es decir cuantas veces la constitución no diga otra cosa mientras que el presidente no tiene otros poderes que los atribuidos por la ley. O sea: el gobierno tiene competencia de derecho común y el jefe de estado una competencia de atribución.

El segundo principio se refiere a la naturaleza de los poderes atribuidos al presidente. Se trata de poderes efectivos y no nominales. El presidente surgido del sufragio universal tiene tanta legitimidad como el parlamento. El jefe de estado semi-presidencial puede actuar independientemente en la mayoría de los casos sin apelar al referéndum ministerial.

El termino semi-presidencialismo implica un régimen donde el jede de estado no tiene sino una parte de los privilegios de su homólogo americano. Elegido mediante el sufragio universal, no posee empero la totalidad del poder gubernamental. El presidente posee poderes de regulación, presión, incluso de sustitución. Pero no puede mantener el gobierno ni su jefe si la asamblea no lo desea. Tas un voto de desconfianza o censura debe conformar un nuevo ministerio. No puede actuar permanentemente en el lugar de la asamblea ni convertirlos en simples ejecutores de su política.

Tal es el esquema jurídico del sistema presidencialista, ya se verá que con la práctica es muy diferente.

Reglas y prácticas

La práctica de poder no coincide jamás en forma total con las normas constitucionales.

Constituciones análogas corresponden a prácticas diferentes. Entonces: realizando una clasificación de los jefes de estado de “nuestra” pléyade en orden decreciente según las prerrogativas que REALMENTE ejercen, el cuadro quedaría así:

En la constitución	En la práctica
1º Finlandia 2º Islandia 3º República de Weimar 4º Portugal 5º Austria 6º Francia 7º Irlanda	1º Francia 2º Finlandia 3º República de Weimar 4º Portugal 5º Austria 6º Islandia 7º Irlanda

“El presidente francés se sitúa en primer lugar por su poder efectivo y penúltimo por sus prerrogativas jurídicas”

Únicamente Finlandia conoce una presidencia equilibrada: verdadera diarquía donde el jefe de estado y el 1er ministro comparten casi siempre el poder gubernamental, sin que uno domine al otro, salvo momentos excepcionales.

En el extremo opuesto Islandia e Irlanda cuentan con presidentes débiles y gobiernos poderosos, que componen un régimen casi parlamentario. El caso de Islandia es paradigmático ya que cuenta con importantes prerrogativas que no utiliza en la práctica: dispone de poder de disolución, veto-referéndum, pero jamás los ha utilizado. Conserva una gran autoridad moral, al estilo sabio, desde afuera y por encima de la política. “poder moderador”.

Austria es actualmente un régimen en el que conviven un presidente débil y un primer ministro omnipotente, jefe de la mayoría parlamentaria constituida por un solo partido, coherente y disciplinado.

Portugal presenta una necesidad mutua entre ambos jefes. Sin el apoyo del presidente el primer ministro no podría mantener a su gobierno minoritario. Un factor importante a tener en cuenta en Portugal es que la mismísima constitución señala que: “las fza armadas garantizan el funcionamiento regular de las instituciones democráticas y la observancia de la constitución” ella tiene una misión histórica. El consejo de la revolución simboliza la fusión entre el ejercito ye le pueblo portugués. El 1er ministro no puede desempeñarse sin la colaboración militar. Tiene el poder de declarar la incapacidad del presidente. Ningún país ha llevado tan lejos la autogestión de las fzas armadas. “Portugal es una democracia a la sobra de las espadas”.

Irlanda (presidentes desdibujados), Austria y la República de Weimar muestran como una misma constitución semi-presidencialista puede aplicarse bajo diferentes formas.

Decir, entonces, que las constituciones cuentan con prerrogativas que han caído en desuso sería inexacto. Las reglas constitucionales no se extinguen por no usarlas, sino que el paso de los siglos, la evolución del ámbito cultural y de los sistemas de valor las han reducido a funciones simbólicas y rituales. Las reglas del derecho no aplicadas no están muertas- señala el autor. Esta es la diferencia entre el régimen parlamentario y el semi- presidencialista, en el primero el jefe de estado es simbólico porque así lo dictamina los textos, en el segundo las prerrogativas no son usadas por el presidente, eso no quiera que siempre se encuentren al alcance de su mano. El autor considera que el desnivele entre los textos y su aplicación puede equilibrarse. Mediante una conmoción en la estructura de los partidos, en la forma de sus coaliciones, en otros elementos de la situación política.

Capitulo 2 - La consagración ilusoria

Jurídicamente la elección popular del presidente lo equipara a la asamblea nacional. Sobre los siete países de nuestra pléyade uno sólo cuenta con un jefe de estado omnipotente: Francia. Otros tres conocen o han conocido presidentes fuertes o capaces de serlo: Finlandia, Weimar y Portugal. Dos tienen presidente inoperantes: Austria e Islandia; uno lo tiene desdibujado: Irlanda. El autor se preguntará el cómo y el por qué del poder de los jefes de estado a pesar/teniendo en cuenta que son producto del sufragio universal (¿?).

Uno y otro ejercen la soberanía en nombre de la nación que cada uno representa (jefe de estado// jefe de gobierno). El conflicto que produce esta convivencia no puede ser más que reglamentado por el pueblo. Éste otorga al parlamente, en un caso, el derecho a requerir al referéndum para la destitución del presidente, poder que es correlativo al del presidente de disolver el parlamento. C/ uno de los dos soberanos surgidos de la elección popular puede enviar al otro ante los ciudadanos que los han investido. De este modo, dependiendo de donde nos posicionemos dentro de la pléyade, bajo la apariencia de igualdad se establece una discriminación profunda entre los dos soberanos surgidos del sufragio universal. Uno puede “disolver” al otro sin poner en juego su propia existencia.

El autor hace hincapié en la naturaleza parlamentaria propia de Europa: allí la democracia se ha desarrollado a merced de los parlamentos, que poco a poco han reducido a la monarquía hereditaria a un rol de pompa y apariencia. Poder real y poder personal se hallan así confundidos. La representación popular es concebida ante todo de manera colectiva, a través de las asambleas, no se ha llegado fácilmente a considerar que la soberanía del pueblo pueda considerarse también en un solo hombre, el bonapartismo lo ha marcado con el sello de la dictadura. Se teme que un hombre abuse de la influencia conferida por el mandato popular.

De este modo, la consagración del presidente por el pueblo no resulta tan ilusoria para el autor, aunque sí otorga frecuentemente una legitimidad ambigua. Tiene dos efectos esenciales que podrían denominarse efecto de síntesis y efecto de fijación. El primero responde a la obligación que fijada ante los electores de elegir a un pequeño número de candidatos, cada uno de los cuales expresa una serie de opciones en relación a los grandes problemas que ha de afrontar la nación. Exige que todos los grupos/tendencias/subgrupos y demás se configuren en torno a ciertos temas y hombres. Está reducidos a elegir entre una cantidad restringida de mandatarios libres. “Todos los centrismos tienen hacia una oligarquía de notables”

La investidura popular permite luego al presidente contar con un fundamento sólido, al margen de las frágiles fracciones. Esta base autónoma le permite en cierta medida guardar el equilibrio parlamentario que varía según las fzas políticas. La función presidencial no tendría porque ser ilusoria.

Capitulo 3 – Cuadro sinóptico

En nuestra pléyade siete países hacen COEXISTIR un presidente elegido mediante el sufragio universal y un primer ministro responsable ante el parlamento. A través de la formulación de un cuadro de doble entrada, no se trata solamente de explicar las encarnaciones actuales y pasadas del régimen semi-presidencialista sino también de prever sus futuras encarnaciones, haciendo surgir todas las consecuencias posibles de los factores considerados.

El presidente con mayoría

El presidente y el parlamento se parecen a los dos elementos del arco ojival que se sostienen uno y otro a raíz de presiones inversas. La piedra angulas es la mayoría parlamentaria. Porque a pesar de elegido por el sufragio universal y dotado de notables prerrogativas el presidente no puede realmente suplirla si ella no existe. En el régimen semi- presidencialista como también en el parlamentario, las fuerzas políticas se organizan según dos modelos radicalmente diferentes: mayoría estable y coherente o ausencia de ella.

Por la primera se entiende una mayoría en la cual los partidos, grupos o individuos que la integran están de acuerdo sobre las orientaciones políticas esenciales. Mayoría estable es aquella que se mantiene durante toda una legislatura. Las dos suponen que más de la mitad de los diputados estén encuadrados en un partido o en una alianza sólida. Si esta existe controla el parlamente reduciendo a la minoría al debate público. La mayoría detenta también el gobierno de cuya eficacia es garante tanto como de su duración.

El sistema mayoritario reviste tres formas principales: bipartidismo británico (mayorías formadas por un solo partido); dos alianzas opuestas cada una de ellas firmes y disciplinadas (Austria/Francia); o una alianza opuesta a un partido.

En algunos países la mayoría está en manos de un partido dominante por lo que la oposición se mantiene dispersa, lo que torna muy difícil proponer una alternativa aceptable.

Todas estas son condiciones de una mayoría estable y coherente en un régimen parlamentario. Ahora bien, el autor se pregunta qué les ocurre en un régimen semi-presidencialista donde los ciudadanos también designan al jefe de estado mediante el sufragio universal. Su análisis se centrará entonces en los países de la pléyade que cuenta con una mayoría estable y coherente: Austria y Francia. En le primero el jefe de estado posee en efecto el derecho a despedir libremente al primer ministro, poder que no posee el presidente francés. Salvo por esto ambas constituciones brindan la misma extensión a las prerrogativas presidenciales. Ni uno ni otro conocen las crisis ministeriales por un voto de desconfianza o censura. La mayoría coherente garantiza el esquema dualista de poder, lo que brinda a los respectivos partidos un sólido cimiento parlamentario. Presidente y mayoría tienen en ambos países (en Austria desde 1971 y en Francia desde 1962) idéntica orientación política. Esta misma excluye todo tipo de conflicto serio entre primer, parlamento y jefe de estado. En ambos el poder político está concentrado. Ambos conocen una monarquía republicana que se apoya en una personalidad elegida por medio del sufragio y que ejerce una gran autoridad basándose también en la mayoría parlamentaria.

Pero, como el autor señaló al comienzo, es en la práctica política donde se diferencian similares constituciones. De este modo, el presidente francés se encuentra entre los más poderosos de la pléyade, mientras que el austriaco se encuentra entre los más débiles.

¿Dónde se halla pues la clave del enigma? Se ha buscado en la diferencia de las fuerzas políticas en el poder: en Austria la presidencia, el gobierno, la mayoría está en manos del parlamento, mientras que en Francia está en manos de la derecha. En Austria el espectro político se divide entre una tendencia clerical y conservadora que se expresa en el partido populista y una laica y progresista encarnada en el partido socialista. El Jefe de estado fue reducido a un rol simbólico ocupado por una personalidad favorable al partido socialista. Lo peculiar en Austria es que la investidura popular (el jefe de estado) ha sido puesta en práctica por organizaciones que contaban con una larga actuación y que han tomado el control naturalmente. El viejo partido socialista jamás a un impulsado un candidato para ocupar tal puesto porque ha querido que el poder siga en manos del primer ministro/canciller, al igual que sucedía en el pasado. Misma lógica siguió el partido popular. Temen que su propio y antiguo mecanismo sea dislocado si se le da el poder efectivo a un jefe de estado elegido por el sufragio universal. De este modo: Austria se desenvuelve según un modelo de un régimen parlamentario mayoritario, donde todo el poder se halla concentrado en manos del primer ministro, jefe de gobierno y de la mayoría. El jefe de estado cumple funciones decorativas.

Francia, con una constitución y bipolarización análoga, se ha desarrollado de una manera completamente distinta: ha controlado al gobierno y a la mayoría, reduciendo al primer ministro a una función de jefe de estado mayor. Los partidos franceses han establecido la investidura popular del jefe de estado y por ende esta adquiere poder en la práctica (a diferencia de Austria). Entonces, la diferencia en la práctica política de ambos países radica en que en Austria la bipolarización y el sistema mayoritario preexistían antes de la investidura popular, mientras que en Francia estas fueron producto del poderío del presidente y de su elección mediante el sufragio universal; es él quien ha impuesto su marca. En un sistema mayoritario, la autoridad política retorna al jefe de la mayoría a quien esta cualidad le garantiza la obediencia del gobierno y el parlamento, cada país le da su propia forma.

Presidente sin mayoría

No hay mayoría cuando no se tiene a más de la mitad de los diputados o cuando no se puede realizar una alianza estable y coherente, cuando no hay, en otras palabras, una dirección global. Cuando no se cuenta con una mayoría se torna difícil sostener por mucho tiempo a un equipo ministerial y brindarle medios para actuar.

En Islandia se cuenta con la preponderancia de un partido que agrupa habitualmente cerca del 40% de los sufragios populares y escaños parlamentarios (partido de la independencia). Podría clasificarse esta situación como una casi mayoría. Garantiza la cohesión y la estabilidad del gobierno como en las verdaderas mayorías.

En la práctica ningún presidente islandés ha sido jefe de un partido, su rol político es sobre todo simbólico.

En Portugal la herencia dictatorial dejó un mapa político más que áspero. La situación política debilitó la posición casi mayoritaria del socialismo portugués. Entre éste y la mayoría verdadera no hay límite trazado sino más bien una escala graduada. En vez de ausencia de mayoría debería escribirse ausencia de una mayoría, porque ello corresponde a la dificultad de hacer coincidir a las diversas mayorías que se forman frente a cada problema.

Las mayorías que se forman frente a cada problema no se recuperan, no hay posibilidad de formar una alianza continua capaz de sostener a un gobierno firme y estable (ausencia de mayoría). A esta definición corresponden los casos de Finlandia y Weimar. En Finlandia nos encontramos con seis partidos que superan el 5% de los sufragios.

La diferencia entre estos dos países radica, en la práctica, en que en ausencia de una mayoría se tornaba muy grave dejar actuar al gobierno, el jefe de estado no podía intervenir sino por medio de procedimientos rígidos y excepcionales. La recurrencia al artículo 48, la formación del gabinete presidencial que gobierna por ordenanzas permite actuar al margen del parlamento que tolera esos expediente provisionales esperando tiempos mejores. En Finlandia el presidente no dispone de armas tan poderosas pero sí de unas más normales y constantes, las instituciones finlandesas procuran una práctica más homogénea, menos accidentada (herramientas: influir a los ministerios, la asamblea, la administración, mediante tanteos leves y flexibles).

De este modo, en Finlandia la flexibilidad y la permanencia de los medios de acción sobre los ministros y los diputados hacen que la disolución sea más rara.

Coincidencia entre el régimen semi- presidencialista y el desarrollo del partido comunista es enigmática. La respuesta encuentra lugar en que en muchos países de la pléyade hay un contexto revolucionario con antagonismo políticos, los que vuelven más difíciles los antagonismos políticos, que vuelven más difíciles el desarrollo de las instituciones parlamentarias, por consiguiente más necesaria su corrección por los mecanismos semi-presidenciales. Tres partidos hacen cumplen con la excepción a la regla: Austria, Irlanda e Islandia. Los dos primeros han originado revoluciones sin que las mismas engendren un comunismo. El último posee un partido comunista sin haber hecho revoluciones.

Es claro que la presencia de un gran partido comunista hace más difícil a los gobiernos obtener y conservar mayorías parlamentarias.

La red de transformación

Hay dos factores en los que se asienta toda la esencia del régimen: la consistencia de la mayoría parlamentaria y la situación del presidente con la referencia a esta mayoría. Entrecruzándolas se traza una red de transformación que representa la posición que tiende a adquirir el jefe de Estado en todas las situaciones concebibles. Los distintos aspectos de la mayoría parlamentaria determinan las entradas horizontales. Las verticales por la relación del presidente con el partido.

	Relaciones entre presidente y mayoría	Jefe de la mayoría	Opositor	Miembro de la mayoría	Neutro
Mayoría Verdadera	Monolítica	Monarca Absoluto (1)	Regulador (5)	Símbolo (9)	Regulador (13)
	Coalición de partido dominante	Monarca limitado (2)	Regulador (6)	Símbolo (10)	Regulador (14)
	Coalición equilibrada	Diarquía (3)	Regulador (7)	Símbolo (11)	Regulador (15)
	Casi mayoría	Monarca limitado (4)	Regulador (8)	Símbolo (12)	Regulador (16)
	Ausencia de mayoría	XXX	XXX	XXX	Diarquía (17)

XXX= situación lógicamente imposible

(1) Francia. El presidente designa al primer ministro/ mayoría parlamentaria de un solo partido, el presidente es jefe del partido mayoritario (Al contar con un mandato presidencial de 7 años y con un recambio parlamentario cada 2 años se puede dar que en algún momento puede haber una mayoría contraria al presidente)

(2) Francia 1981-1986 (Chirac jefe de gobierno & Mitterrand presidente).

(3) Francia de D´Estaing 1974-81: coalición equilibrada, ninguno de los socios tenía un predominio sobre el otro. ¿De dónde sale entonces el primer ministro? ¿Del partido A o del B? jefe del partido A: presidente; Jefe del partido B: 1er ministro.

(4) No hay referencia empírica

(5) Mayoría parlamentaria contraria al presidente (Francia: Mitterrand// Chirac) entre 1986-1988 mayoría parlamentaria contraria al presidente Mitterand (socialista). Esta mayoría pone a su primer ministro: Chirac. De este modo Francia se mueve del escenario 2 (presidencialismo) al 5 (semi-presidencialismo) a lo largo de su historia democrática.

(6) Mayoría parlamentaria contraria al presidente (Francia: Mitterrand// Chirac). Este escenario se aproxima más a un régimen parlamentario

(7) No hay referencia empírica

(8) No hay referencia empírica

(9) Austria. Presidente miembro del partido mayoritario pero no Jefe del partido. El presidente cede prerrogativas al jefe del parlamento y termina siendo un presidente simbólico. (de hecho Austria es un régimen parlamentario, Seguir dixit)

(10) Irlanda: Presidente como miembro de la coalición dominante.

(11) No hay referencia empírica

(12) Islandia, miembro del partido: presidente; jefe del partido: 1er ministro. Se convierte en un régimen parlamentario.

(13)

(17) Finlandia y Weimar. Sistema de partido atomizado- polarizado (multipartidista).

De este modo el régimen semi-presidencialista oscila entre el presidencialismo y el parlamentarismo. Y en ocasiones se configura netamente como presidencialista o netamente parlamentario. Régimen semi-presidencialista como bisagra o “régimen que en su esencia traslada el poder constituyente al electorado.

CLASE 13

Ingeniería constitucional comparada – Giovanni Sartori

PRESIDENCIALISMO: El primer criterio definitorio de un sistema presidencial es la elección popular directa o casi directa del jefe de estado por un tiempo determinado. Sin embargo este criterio es una condición necesaria, pero no suficiente. Un segundo criterio definitorio es que en los sistemas presidenciales, el gobierno, o el ejecutivo, no es designado o desbancado por el voto parlamentario. Los gobiernos son una prerrogativa presidencial: el presidente nombra o sustituye a sus ministros del gabinete. Los miembros del gabinete deben su designación al presidente. Este criterio no es violado si se permite al parlamento el poder de censurar a uno de los ministros. El presidente retiene unilateralmente el poder de nominación. Tercer criterio: No se permite ningún tipo de autoridad dual que se interponga entre el presidente y su gabinete—El jefe de Estado debe ser el Jefe de gobierno --- la línea de autoridad es clara del presidente hacia abajo—el presidente dirige el ejecutivo. (Dirige el gobierno que designa). (Distinción entre elecciones directas, casi directas o indirectas). Los sistemas presidenciales y los parlamentarios lo son por una lógica sistémica. Unos 20 países, mayormente concentrados en América latina, adoptaron el sist presidencialista. La razón por la que Europa no tiene sistemas presidenciales puros es histórica: cuando los estados europeos empezaron a practicar el gobierno constitucional eran monarquías y ya tenían su jefe de estado hereditario. Mientras que Europa no dio cabida a los presidentes electos, los nuevos países conquistaron su independencia como republicas y debieron elegir a sus jefes de estado. El presidencialismo ha funcionado mal, con la única excepción de los Estados unidos:

El prototipo estadounidense: El modelo de Washington esta caracterizado por la división y separación de poderes entre el presidente y el Congreso. La división consiste en separar al Ejecutivo del apoyo parlamentario. La separación de poderes implica que el parlamento no puede interferir en asuntos internos del ejecutivo ni destituirlo, y que el presidente no puede disolver el parlamento. El sistema estadounidense también es de balances y contrapesos pero esto no es una cualidad clasificatoria porque todos los sistemas const (también los parlamentarios) son sistemas de balances y contrapesos. El presidencialismo limita y equilibra el poder dividiéndolo. La consecuencia es un poder ejecutivo que subsiste separado, como un organismo autónomo. Esto no significa que al presidente no le interese tener una mayoría en el congreso. (Gobierno unido – gobierno dividido). El gobierno dividido para algunos autores implica estancamiento y contienda continua. Según Mayhew, el control unificado o dividido no han influido sobre la aprobación de legislación común y esto tiene que ver con el poco control partidista, por lo tanto no hay que preocuparse. Para Sartori la diferencia entre gobierno dividido y gobierno no debe ignorarse. Una estructura de poder dividida genera parálisis y estancamientos más que cualquier otra. La división de poderes ha sido compensada en EEUU por mayorías consonantes, y por practicas consocietales entre los partidos, sobretodo en temas de política exterior. El sistema estadounidense funciona no gracias a su constitución sino a pesar de su constitución, diseñada para la parálisis gubernamental. Sigue funcionando por estos tres requisitos: falta de principios ideológicos, partidos débiles e indisciplinados, política centrada en los asuntos locales. Con estos elementos un presidente puede negociar los votos que necesita negociando favores para los distritos electorales (política de las componendas). Si la mayoría existe solo en el papel, y hay que conseguirla caso a caso, entonces sí tiene sentido como decía Mayhew que la diferencia entre gob unificado y dividido es muy pequeña. Un presidente nunca tiene mayoría confiable y absoluta en el Congreso. Los partidos estadounidenses no son más que partidos electorales. (Fragmentación cada vez más localista de los partidos electorales ---demócrata y republicano). Los miembros del congreso se comportan como cabilderos de sus distritos y las mayorías se convierten en algo vaporoso y voluble. (Es necesaria siempre una coalición que pase los límites de los partidos). Los estadounidenses tienen una maquinaria constitucional diseñada para la parálisis gubernamental, defecto que surge con fuerza cuando se exporta el presidencialismo

La experiencia latinoamericana: En ella se encuentra la mayoría de los países presidencialistas. (Historia de fragilidad e inestabilidad). Muchos países son todavía considerados como democracias inciertas y como sistemas políticos muy vulnerables al colapso o al golpe de estado. En Am Lat las dificultades del gobierno presidencial están relacionadas e intensificadas por el estancamiento económico, las flagrantes desigualdades, y las herencias socioculturales. Un problema es que muchos países latinoamericanos se fundan en sistemas partidistas equivocados. Los presidentes latinoameric no son todopoderosos, aunque puedan parecerlo. (Debilidad). Los presid latinos tienen mas poder que el de EEUU porque pueden vetar sanciones de leyes, cosa negada a la Casa blanca, pueden gobernar por decretos, y se le conceden amplios poderes de emergencia. El principio de separación de poderes mantiene a los países en a inestabilidad y entre el abuso de poder y la falta del mismo. Linz dice que el remedio no es reformar el presidencialismo, sino eliminarlo por completo y adoptar una forma parlamentaria, porque el presidencialismo es menos capaz de sostener un régimen democrático estable. Valenzuela dice: las crisis de los sistemas parlamentarios son crisis de gobierno, no de régimen. Una de las alternativas al presidencialismo es el semipresidencialismo, que resuelve el tema de la rigidez. La democracia parlamentaria no puede funcionar a menos que haya partidos adaptados al parlamentarismo, es decir partidos disciplinados y cohesivos. (En cambio en el sistema presidencialista el estancamiento se evita con la indisciplina partidaria). Los partidos disciplinados son una condición necesaria para el funcionamiento de los sistemas parlamentarios. Con partidos indisciplinados, los sistemas parlamentarios se convierten en sistemas de asambleas. América latina no tiene partidos adecuados al parlamentarismo. La cohesión y la disciplina partidaria nunca han sido consecuencias del sistema parlamentario, sino que son su condición fundamental.

SISTEMAS PARLAMENTARIOS: El parlamento es soberano. Los sistemas parlamentarios no permiten separación del poder entre gobierno y parlamento: el poder ejecutivo-legislativo se comparte (pero no hay dependencia mutua: el parlamento es soberano). Los gobiernos son designados, apoyados y destituidos por el voto del parlamento. (Muy distintas relaciones entre el ejecutivo y el legislativo). Hay tres variedades de sist parlamentario: sistema de primer ministro o de gabinete, de tipo ingles, en que el ejecutivo prevalece sobre el parlamento; el tipo francés degobierno por asamblea; y el parlamentarismo controlado por los partidos. Importante es tener partidos cuyos miembros no se aparten de los lineamientos del partido. Mientras que en caso de EEUU la indisciplina es ventajosa, acá seria una desventaja. Los partidos adecuados al parlamentarismo son partidos que se mantienen unidos en el apoyo del gobierno que han designado. Hay diferentes maneras de compartir el poder entre el primer ministro y el parlamento: primero por encima de sus desiguales (primer ministro británico, que dirige el gobierno y nombra ministros); primero entre desiguales; primero entre iguales (primus inter pares, o sea no tan primus). Un primero por encima de sus desiguales es el jefe del gobierno y jefe del partido, que difícilmente puede ser destituido por el parlamento, y que cambia los ministros según le plazca. Un primero entre desiguales puede no ser el líder del partido oficial. Un primero entre iguales es un primer ministro que cae con su gabinete, que debe incluir ministros que le son impuestos, etc. No hay ninguna ventaja en reemplazar un primus solus (presidente) por un primus inter pares. Pero sí el primer ministro británico (primero sobre sus desiguales) gobierna mejor que un presidente. Las formulas de compartir el poder mas promisorias son: primero sobre sus desiguales y primero entre sus desiguales.

Sistemas con primer ministro: sistema ingles de gobierno que supone el gobierno de un solo partido (fracasaría con un gobierno de coalición) y esto supone un sistema de distritos electorales de un solo representante, que engendra un sistema bipartidista. El sistema ingles requiere de tres elementos: elecciones pluralistas; un sistema bipartidista; una fuerte disciplina partidista (porque votar en contra significaría entregar el gobierno a la oposición). (Principio electoral de que el triunfador se queda con todo, sistema electoral mayoritario) (El sistema de representación proporcional no sirve). Mientras Inglaterra ejemplifica el caso más fuerte de parlamentarismo de primer ministro, Alemania es el más débil: nunca ha tenido un sistema de dos partidos, siempre ha tenido tres partidos. El canciller alemán de ningún modo puede ser el líder de su partido y surge de las negociaciones de coalición. Alemania: prohibición de los partidos contrarios al sistema; voto constructivo de censura. El sistema tripartidista alemán existe por la prohibición de partidos anti sistema y no por la ley de partidos que exige un umbral de 5 %. Un canciller no puede ser destituido por un voto de censura del parlamento, a menos que haya designado a su sucesor. (Es muchos más fácil reunir una mayoría negativa, que una mayoría positiva para nombrar al sucesor). La debilidad del canciller alemán frente al ingles es corregida por el voto constructivo de censura y porque el parlamento solo nombra al canciller y no a sus ministros. (Primero entre desiguales).El sistema ingles ha sido formado constitucionalmente, mientras que el alemán se debe a las circunstancias. Para adoptar el sistema de Westminter hay que adoptar el principio que el que gana se queda con todo.

Parlamentarismo funcional: Gobierno efectivo y gobierno estable. Importante es la estructuración del sistema de partidos. SARTORI: las democracias parlamentarias funcionan cuando su nombre no es el mas adecuado, cuando el parlamento no gobierna, cuando esta limitado. El parlamentarismo funcional nunca es un parlamentarismo puro, que incorpora absolutamente el principio de la soberanía del parlamento. El parlamentarismo funciona cuando se le cortan las alas y se adopta una forma semiparlamentaria.

Gobierno por asamblea: Representa el ejemplo puro del parlamentarismo, donde gobierna efectivamente el parlamento. El prototipo de gobierno por asamblea es el de la Tercera republica francesa (primero entre iguales) o “republica de diputados”. Las democracias latinoamericanas si abandonaran el sistema presidencialista, caerían en asambleismo. En el esquema asambleísta: el gabinete no dirige la legislatura; el poder no esta unificado, sino disperso y atomizado; la responsabilidad casi desaparece del todo; hay poca o ninguna disciplina partidista; los primeros ministros y su gabinete no pueden actuar rápidamente; las coaliciones son frágiles; El gobierno de coalición que cae es reemplazado por otro gobierno de coalición de los mismos partidos: de modo que terminar con el gobierno propio no significa, como en el caso ingles, entregárselo a la oposición, sino la posibilidad de entrar al gabinete.

Primer ministro elegido directamente: elección directa y popular del primer ministro para un mandato igual al de la legislatura. El único país que ha adoptado la elección directa del primer ministro es Israel. El sistema semipresidencial francés permite un primer ministro que siempre dirige una mayoría parlamentaria.

EL SEMIPRESIDENCIALISMO: ( el prototipo francés) solución mixta de las formas puras de presidencialismo y parlamentarismo. Caract común al presid---Presidente electo popularmente (presidente que no es electo en y por el parlamento). Se aleja del presidencialismo porque sustituye una estructura monocentrica de autoridad con una autoridad dual. El presidente debe compartir el poder con un primer ministro, que debe conseguir apoyo parlamentario continuo. (Quinta Republica francesa). Estructura de autoridad dual, una configuración con dos cabezas. Diarquía entre un presidente, que es el jefe de Estado, y un primer ministro, que encabeza el gobierno. Los poderes mas importantes del presidente tienen carácter ocasional, no son prerrogativas normales sino poderes excepcionales. Los poderes presidenciales, la mayoría, no son de decisión, sino que sirven para impedir una decisión o remitir la decisión al pueblo francés a través de referéndum. (Sistema semipresid creado por la Const de 1958 y modificado en 1962 con la elección directa del presidente). Sistema bicéfalo, cuyas dos cabezas son desiguales, pero esa desigualdad oscila. Duverger dice que el sistema semipresid no es una síntesis de los otros dos, sino que hay fases parlamentarias y fases presidencialistas. El sistema francés es presidencial cuando la mayoría presidencial y parlamentaria son las mismas (cuando el presidente tiene control en el parlamento); y parlamentario cuando son distintas. El semipresidencialismo tiene una maquinaria que evita el estancamiento al que lleva la mayoría dividida. SARTORI: “un presidente minoritario francés (sin mayoría parlam) no puede aprovechar de los poderes usurpados de la const material pero tampoco se convierte en una figura nominal. Concebir la idea de la alternación de fases es destruir la naturaleza mixta del sistema. Prefiero la idea de oscilación, antes que la de alternación. El sistema francés es bicéfalo, cuya primer cabeza cambia –oscila- cuando cambia la mayoría. Con una mayoría unificada, el presidente prevalece sobre el primer ministro, y la constitución que se aplica es la material; con una mayoría dividida, el que prevalece es el primer ministro, apoyado por el parlamento, y por la const formal que apoya su pretensión de gobernar por derecho propio. (Idea de diarquía flexible). El problema de las mayorías divididas se atenúa por el posible cambio de cabeza, al reforzar la autoridad de quien obtenga la mayoría. (También la const de weimar de 1919-1933 de la Alemania de Weimar instaura un régimen semipresidencial). CARACT: jefe de estado ( presidente) elegido directa y popularmente por un tiempo predeterminado; el jefe de estado comparte el poder ejecutivo con un primer ministro (estructura dual); El presidente es independiente del parlamento; el primer ministro y su gabinete son independientes del presidente porque dependen del parlamento, que los sujeta al voto de confianza y/o voto de censura y requieren el apoyo de una mayoría parlamentaria; la estructura dual del semipresid permite diferentes balances de poder.

LINZ

DEMOCRACIA: Presidencialismo o Parlamentarismo

¿Hace alguna diferencia?

El autor aclama por la necesidad de “prestarle atención” al papel de las instituciones públicas. Necesidad ante el emerger de nuevas democracias que comienzan a escribir sus constituciones, algunos temas, dirá el autor, deben comenzar a formar parte de lo que Sartori llama “ingeniería política” para establecer las bases de la estabilidad y consolidación de democracias. “Las diferencias entre regímenes parlamentarios, presidenciales y semipresidenciales no ha llamado la atención de la ciencia política”.

El autor se sorprende de la escasa literatura que se centra en América latina y su experiencia democrática, la discusión sobre los gobiernos presidenciales se limitan a US y a una ingenua comparación de ésta con el parlamentarismo inglés (Lijphart).

Parlamentarismo y Presidencialismo

En los parlamentarismos la única institución legitimada es el parlamento y el gobierno deriva su autoridad de la confianza del parlamento, ya sea por medio de mayoría parlamentaria o por tolerancia hacia una minoría.

El sistema presidencial se bada en su principio opuesto: el pueblo elige directamente a un ejecutivo al que la constitución otorga poderes considerables, el no es sólo el jefe del poder ejecutivo sino que también es la cabeza del estado y no puede ser depuesto. Características del sistema presidencial: el presidente reclama total legitimidad democrática, éste sistema otorga al triunfador una imagen muy distinta a la del primer ministro ya que se basa en expectativas populares diferentes a pesar de que el primer ministro cuente con mayor número de votos; la 2da característica institucional del sistema presidencialista es el hecho de que los presidentes se eligen por un período de tiempo que no puede prolongarse: la duración del mandato presidencial se convierte en un factor político esencial al cual se tiene que adaptar todos los actores. El presidencialismo conduce a la personalización del poder.

Las constituciones presidenciales incorporan dos premisas y principios opuestos. Por un lado se proponen crear un Ejecutivo estable y poderoso, con legitimidad popular y con tendencia hacia legitimaciones plebiscitarias capaces de oponerse a los intereses particularistas representados en el congreso, mientras que por el otro lado, el temor a un monarca absoluto, induce un gran número de mecanismo para limitar ese poder que podría convertirse en arbitrario, y sobre todo (en muchos casos), la prohibición de la reelección, o hacer que ciertas designaciones dependan del congreso.

El autor se pregunta de qué manera esta contradicción tan fundamental entre el anhelo de un Ejecutivo fuerte y estable combinado con la misma sospecha contra ese mismo poder afecta a las decisiones y a la práctica política. Sin duda introduce una dimensión de conflicto, señala el autor.

La diferencia básica, entonces, entre el parlamentarismo y el presidencialismo radica en que el primero es más rígido. Esto supone una ventaja ya que reduce las incertidumbres inherentes al parlamentarismo, pero paradójicamente, la muerte del titular o serios problemas de juicio, hacen del mandato presidencial algo menos predecible y muchas veces más débil que el primer ministro, quien siempre puede imponer su autoridad y legitimidad a través de un voto de confianza: “la incertidumbre en un período de transición y consolidación de régimen hacen la rigidez de la constitución presidencial más problemática que la posibilidad de respuestas flexibles a una situación de cambio de los sistemas parlamentarios”

El proceso político en democracias parlamentarias y presidenciales

El autor planea centrarse, ahora, en la competencia política en un sistema en el cual el presidente es elegido directamente por el pueblo, el estilo de ejercicio de la autoridad y del poder, cómo se ejerce y como se resuelven los conflictos. Las características institucionales a las que nos hemos referido modelan el proceso político y la manera de gobernar. Siguiendo esta línea de análisis podremos entrever cuál de los dos tipos de democracia brinda mayores posibilidades para una transición y para una consolidación y estabilización exitosa de la democracia.

El presidencialismo introduce un fuerte elemento de SUMA CERO, de ganador único. La sensación de tener poder independiente, dará al presidente un sentido de poder y misión que puede contratar con la pluralidad que lo eligió, eso se opone a un primer ministro que sabe desde el primer momento que depone del apoyo de su partido. En los presidencialismos, vencedores y perdedores se definen por el período del mandato presidencial. El juego de suma cero aumenta el reto en una elección presidencial, e inevitablemente aumenta la tensión y polarización. Se cae en la opción bipolar entre dos candidatos líderes, en primera o segunda vuelta. Está opción puede producir una polarización considerable. Entonces: el sistema presidencial tiende a fomentar tendencias centrífugas y polarizantes ante el electorado.

El estilo de la política en los regímenes presidenciales

Las consecuencias más importantes del sistema presidencial para el estilo de política son el resultado de la naturaleza de su propio cargo: los poderes y los límites que se le imponen, concretamente aquellos derivados de la necesidad de cooperación con un congreso que pudiera ser una composición partidaria diferente que la coalición presidencial ganadora. El cargo presidencia es, para el autor, de naturaleza bidimensional y ambigua, ya que el presidente es el representante de una opción política clara, de una opción partidista. Pero al mismo tiempo, la relación directa entre un presidente y el electorado, es una opción de ser elegido representante de todo el pueblo, identificando a éste como sus partidarios, omitiendo aquellos que votan por sus opositores. Él asociará sus políticas, entonces, con la voluntad popular. El presidencialismo lleva a un sentido de identidad entre líder y pueblo, promueve el populismo. El presidente no está obligado a interactuar con sus opositores. Éstos ocupan una posición ambigua, ya que aunque son líderes públicos, al no sustentar ningún cargo, ni ser tampoco parlamentarios, no tienen peso.

La incestuosa relación entre pueblo y presidente, confiere al primero más poder, este siente que tiene más poder del que realmente debería tener. Esta situación puede generar un clima político de tensión y miedo por parte de sus opositores. La masa lo aclama.

El poder de los ministros en un régimen presidencial también depende de la libre elección que tiene el presidente de éstos, y la posibilidad de pedirles la renuncia cuando quiera. Es muy probable que este mecanismo produzca la ausencia de hombre y mujeres con personalidad fuerte en un gabinete presidencial.

El autor concluye señalando que a falta de un principio lógico para definir quién tiene realmente legitimación democrática, es tentador la utilización de formulaciones ideológicas para legitimar el comportamiento presidencial (xe contra “oligarquías” o pequeños grupos de interés, algunos pueden ser parte del parlamento).

El problema de la continuidad y la discontinuidad

Una de las ventajas del régimen presidencial es que asegura la estabilidad del ejecutivo, en contraste con la inestabilidad de muchos gobiernos parlamentarios.

Los presidentes son elegidos por un período de tiempo fijo. Supuestamente ese tipo de cambio no produce crisis gubernamentales, pero no existen mecanismos para sustituirlo sin violar la constitución a menos que éste esté dispuesto a renunciar. Los conflictos propios de una crisis de legitimidad no pueden permanecer semiescondidos en los camarines legislativos como en el parlamentarismo. Esa rigidez presidencialista también provoca una sucesión automática, no dejando un vacío de autoridad ni creando interregno. Pero nadie puede asegurar que el vicepresidente cuente con la legitimidad apta para hacerse cargo del rol de presidente.

Siguiendo en la misma línea de análisis el autor plantea que el límite de tiempo y el principio de no reelección significa que el sistema político tiene que producir un líder capaz y popular cada cuatro años, y que el capital político acumulado por un líder exitosos no puede ser usado más allá de ese punto. El deseo de continuidad lleva, muchas veces, a que el presidente busque un sucesor que no lo amenace mientras está en el cargo, de ahí que este no sea el líder más capaz y atractivo, aunque este último luego intente diferenciarse a quien lo colocó como candidato para mostrar independencia, estas y otras artimañas propias del sistema presidencial pueden provocar crisis dentro del partido.

El límite de tiempo en los sistemas presidenciales y el carácter de suma cero llevan a que se dramatice y polaricen cada vez más las alternativas en una elección presidencial que en aquellas parlamentarias. El régimen presidencial deja cada vez menos espacio para la constitución de consenso tácito, para cambio de coaliciones, etc.

En ausencia del presidencialismo: ¿Asegura el parlamentarismo la estabilidad democrática?

El autor asegura que no debe creerse, después de sus críticas al presidencialismo, que el parlamentarismo garantiza siempre la estabilidad democrática, pero sí que confiere/provee mayor flexibilidad en el proceso de transición y consolidación de la democracia. Se propone entonces encontrar el tipo de régimen parlamentario más adecuado para facilitar tal proceso y las formas institucionales, incluyendo leyes electorales, que podrían lograr mejores fines.

Presidencialismo y Federalismo

Se argumenta que el presidencialismo es particularmente adecuado para las repúblicas federales puesto que el presidente puede servir como símbolo unificador y puede representar a la nación como totalidad de una manera que el parlamento no puede. Utilizando ejemplos históricos el autor intenta derrocar esa creencia (Canadá, Australia, India, Bélgica, etc.). Señala, también, que en muchos países latinoamericanos el excesivo peso demográfico y el aún mayo peso político de algunos estados grandes no permite que el presidente elegido directamente sea representante de toda la federación como en países donde los diferentes estados son más equilibrados. Concluye diciendo que sería dudoso decir que un sistema presidencial serviría a la integración nacional mejor que un sistema parlamentario.

Presidencialismo y los militares

Se argumenta, también, que el presidencialismo provee al sistema político un liderazgo personal, en el cual las fuerzas armadas pueden identificar como su comandante supremo; algo que sería más difícil en el caso de un primer ministro. Se ve a los presidentes como continuadores de la tradición monárquica y sin duda la personalización por un período de tiempo de un presidente como jefe del gobierno y del estado podría ser más congruente con el sistema de valores de la organización militar. Pero, al mismo tiempo, un vacío de poder también podría ser tentador para los militares, lo que sería menos probable en una relación menos directa, personalizada y permanente como la del primer ministro y el ministro de defensa con las fuerzas armadas en un sistema parlamentario.

Sistema Semipresidencial o Semiparlamentario o Ejecutivo Bipolar

Ante el éxito de la quinta república francesa se abrió el debate sobre la estabilidad de sistemas semipresidenciales. Como señala Lijphart no son una síntesis de los sistemas presidenciales y parlamentarios sino una alternativa entre fases presidenciales y parlamentarias.

Características principales de estos sistemas: cuentan con un presidente elegido directa o indirectamente por el pueblo y un primer ministro que necesita la confianza del parlamento. Las atribuciones asignadas a uno y a otro varían considerablemente ya sea legalmente como en la práctica.

Este sistema fue introducido en países que lograron su independencia de otro país o poder dominante, en los que la búsqueda de un símbolo para la nueva nación era importante (presidente).

El autor señala que el éxito de la quinta república francesa se debe a un cambio en el sistema electoral con el paso de representación proporcional a un sistema de mayoría y amplio umbral de 12% para la representación de partidos más pequeños. La introducción de éste cambio produjo otro en el sistema de partidos y con ello en el sistema político. Esto lleva a que cuando Francia abandonó al representación proporcional en verdad abandono un ficticio sistema semipresidencial /parlamentario ya que en la práctica la quinta república francesa no es más que presidencialista y en algunos momento parlamentaria.

El autor señala esto para marcar que en la práctica los sistemas de ejecutivo bipolar son pocos y no aseguran estabilidad gubernamental. El modelo dependerá de la personalidad y la habilidad del presidente. El sistema no elimina los problemas que surgen del sistema de partidos, sino que el sistema de partidos decide sobre el éxito del sistema. La situación optima sucede sólo cuando el presidente es a la vez líder del partido que es capaz de ganar la mayoría en el parlamento (lo que funcionaría más como un presidencialismo).

Situación muy diferente se presenta cuando hablamos de un sistema desestructurado de partidos, de multipartidismo polarizado y gran fraccionamiento de partidos. Donde las funciones del presidente y del primer ministro se encuentran desdibujadas. Algo similar sucede cuando se cae en un punto muerto y el sistema fraccionario de partidos es incapaz de generar un nuevo gobierno. Es dudoso, de este modo, que sea un sistema idóneo para superar los problemas de un sistema de partidos fraccionado o polarizado, a menos que se recurra a una ley electoral como la de la quinta república.

Utilizar este sistema en el contexto latinoamericano serviría según ciertos autores (sartori) para mantener el símbolo presidencialista. Linz aclama, en cambio, por un cambio más radical en América latina. Es posible, en cambio, utilizarlo como un sistema de transición, que terminaría siendo un sistema parlamentario. Pero se necesitaría de un gran consenso para elegir un presidente que no estuviera identificado fuertemente con ningún partido, el autor vacila, no cree que sea posible dejar la competencia por el poder presidencial para pasar a la arena del parlamento y la búsqueda del voto de confianza. Cree más que el cambio tendría que ser radical ya que aplicar un semipresidencialismo llevaría en la práctica a un presidencialismo.

Regímenes semipresidenciales y los militares

El problema aquí radica en quién debe tener la autoridad sobre las FF.AA., si el presidente o el primer ministro. El presidente suele tener este poder, pero entra en interacción con el primer ministro, con el ministro de defensa, con el jefe de comando conjunto, etc. Este sistema bipolar implica, entonces, una crisis de política latente y aun constitucional. Da lugar a ambigüedades constitucionales en uno de los asuntos centrales de muchas democracias (más aquellas latinoamericanas amenazadas por la dictadura): la subordinación de los militares a las autoridades democráticamente elegidas y a la supremacía civil.

Parlamentarismo: las implicancias para nuestra discusión

El autor señala que está implícito en su análisis que el parlamentarismo puede contribuir más a la estabilidad de regímenes democráticos que el presidencialismo. El autor rescata las experiencias parlamentarias que sucumbieron y se pregunta si estas hubiesen sobrevivido si hubiesen tenido un régimen presidencialista.

Intenta derrocar aquella concepción de que todos los parlamentarismos son débiles, haciendo un análisis cuantitativo podemos concluir que los sistemas presidenciales han sido tan o más vulnerables a un quiebre democrático que los sistemas parlamentarios y que el sistema presidencial contribuyó mucho en una cantidad de esos quiebres.

Parlamentarismo y sistemas de partidos

Argumento contra el sistema parlamentario es que requiere partidos relativamente disciplinados y una lealtad hacia los partidos así como una capacidad de éstos para trabajar juntos ante la ausencia o aislamiento de partidos antisistema.

Es importante remarcar que, como en el caso de la quinta república francesa, la ley electoral tiene más relación con el tipo de sistema de partidos que con el régimen parlamentario o presidencial.

El autor remarca que los sistemas parlamentarios modernos han introducido mecanismos adicionales para reducir los peligros de fraccionamiento de partidos e inestabilidad gubernamental asociados a veces por sus críticos con éste sistema. Un fraccionamiento en el sistema de partidos responde mayoritariamente a una función de la estructura social, pero un sistema electoral puede reducirlo considerablemente (ex: pro medio de distritos electorales uninominales, asegurando minorías étnicas y lingüísticas). Igualmente, la representación proporcional no tiene porque ser un sistema electoral débil y asegurar escaños a partidos ideológicamente de menoría o grupos de intereses que contribuyen a la inestabilidad gubernamental (como Weimar). En la representación proporcional también se puede reducir el fraccionamiento (ex: fijando un umbral).

También existe la herramienta del voto de censura contractivo: mecanismo que le da a los ministros en los sistemas parlamentarios una posición fuerte, puesto que no pueden ser removido por una mayoría puramente negativa, este mecanismo hace más difícil la alternancia en el gobierno.

El autor concluye su argumento señalando que la combinación de algunas reformas a la ley electoral que modifican sistemas extremos de representación proporcional y el mecanismo del voto de censura constructivo pueden reducir mucho la inestabilidad de gobierno en sistemas parlamentarios, a la vez que permite el cambio de primeros ministros sin crisis constitucional o recurrir a medidas tan extremas como el “impeachment” de un presidente.

Liderazgo presidencial versus democracia parlamentaria sin líder

El argumento del autor en este punto es que un liderazgo fuerte no es incompatible con sistemas parlamentarios. Señala también que en los sistemas parlamentarios sería imposible la improvisación de un líder sobre la base de su atractivo personal y mediante su fomento en los medios de comunicación, esto no quita que un liderazgo personalizado y aun carismático no sea incompatible con la democracia parlamentaria. Es más, ésta permite ofrecer más líderes potenciales que el sistema presidencial, conjunto más numeroso que hace “carrera” en el parlamento (parlamento como vivero de líderes políticos, que no excluye a la oposición)

El presidencialismo se asocia con partidos débiles, fraccionados y de clientelas o personalistas. El presidencialismo podría fomentar el que surgieran líderes pero es imposible que produzca a líderes de partido capaces de gobernar con apoyo suficiente en el congreso.

La transición del presidencialismo al parlamentarismo

La transición, en los países que tradicionalmente han tenido una constitución presidencial, se realiza a través de una elección libre de un nuevo presidente, situación que difiere con las democracias europeas donde la primera elección después de una dictadura era para una legislatura definida o no como una constituyente. Es discutible, señala el autor, si una asamblea constituyente o una legislatura pueden ignorar la existencia de un presidente elegido democráticamente. Es necesaria una colaboración entre el presidente y el congreso. El primero tendría que renunciar a poder hasta después de aprobada la nueva constitución. Esta sería una buena solución para una transición de régimen. El presidente sería un símbolo de continuidad legal con el pasado, al mismo tiempo que rompería con la legalidad autoritaria del pasado. El presidente sería así parte del proceso de reforma y de la nueva constitución, y el nuevo gobierno parlamentario representaría la ruptura con el pasado.

Presidencialismo y democracia de mayoría .

Arend Lijphart

Una razón para el descuido relativo del presidencialismo en mi libro anterior es que analizando un universo de 21 democracias, solo hay un caso claro de gobierno presidencial (Estados Unidos) y un par de casos ambiguos. El principal déficit de mi anterior obra no es tanto la cantidad de espacio dedicado al contraste entre presidencialismo y parlamentarismo, como el hecho de que mi argumentación está insuficientemente integrada con la comparación entre democracia de mayoría y de consenso. Definí parlam. y presid. de acuerdo a dos características contrastantes, olvidando que existía una tercera distinción crucial. Como Linz, seré crítico del presid., pero basaré mi crítica en supuestos distintos. Linz hace hincapié en la rigidez que el presid- imprime al proceso político frente a la flexibilidad de los sistemas parlam-. Estoy de acuerdo con Linz en que la rigidez y el inmovilismo son las debilidades principales del presid-. Mi crítica agrega una debilidad adicional del presidencialismo: su fuerte inclinación hacia una democracia de mayoría y el hecho que, en los países en los que falta consenso, se necesitaría democracia de consenso mas que de mayoría.

Tres elementos esenciales de la democracia presidencial: 1) el jefe del gobierno, el presidente, es elegido por un período fijo, constitucionalmente prescrito, y no puede ser obligado a dimitir. 2) los jefes de gobierno son elegidos por el voto popular, directa o indirectamente. 3) el presidente es un ejecutivo unipersonal, mientras que el primer ministro y gabinete del sist parlam-forman un cuerpo colectivo. (esta tercer característica según L da cuenta de la proclividad del presid- hacia la democracia de mayoría).

La vasta mayoría de las democracias calzan con los tipos puros de parlamentarismo o presidencialismo. Muy pocos países combinan características. Los únicos casos empíricos que son difíciles de clasificar se dan cuando encontramos un presidente popularmente elegido y un primer ministro parlamentario (FRANCIA – V REP). ¿Quién tiene el poder en este semipresidencialismo? Aron dice: “el presidente tiene poder cuando tiene mayoría en la Asamblea Nacional, y pierde el poder cuando otro partido distinto al suyo tiene mayoría en la Asamblea”. Puede ser posible diseñar un sistema semipresid, aclarando en la constitución que el presidente y el primer ministro encabezan conjuntamente el gobierno, pero no hay ejemplos reales de tales regímenes intermedios (porque siempre o lidera el presidente o lidera el primer ministro, no hay equilibrio ni poder conjunto). Maurice Duverger, correctamente, dice que la Quinta República no es una síntesis del sistema parlamentario y del presid., sino una alternativa entre las fases presidencial y parlamentaria. (fijarse qué dice Sartori acerca de eso en su texto “Ingeniería constitucional comparada”).

Presidencialismo entre democracia de mayoría y de consenso: El presidencialismo conduce a democracia de mayoría o de consenso? La separación formal de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo contribuye a un equilibrio de poder entre ellos, una de las características de la democracia de consenso. Hay características que distinguen a la democracia de mayoría de la de consenso que son afectadas por el presidencialismo, en el sentido de promover una regla de mayoría. (pag 119, Figura 2). La separación de poderes implica mayor independencia legislativa y una relación mas balanceada entre el Ejecutivo y el Legislativo. Pero hay factores que pueden anular el efecto de la separación del poder. El presidencialismo lleva a la regla de la mayoría y da menores opciones para una política de consenso. El presid- implica la concentración del poder ejecutivo no sólo en un partido sino tb en una sola persona. El presid- es enemigo de los compromisos de consenso. En lo que atañe al sistema de partidos, como la presidencia es la mayor recompensa política a ganar, y como sólo los partidos mas grandes pueden obtenerla, el presid-tiende a generar un sistema bipartidista. ( La hipótesis central de L en este texto es que el sistema presidencialista tiende a generar una democracia de mayorías, no dando lugar al consenso. Para demostrarlo, se pregunta cuáles características del presidencialismo favorecen al modelo de democracia de mayoría). El número de partidos está relacionado con la dimensionalidad del sistema de partidos. El presidencialismo tiene un fuerte efecto en la proporcionalidad del sistema electoral: como en la elección presidencial se elige a una sola persona, es imposible usar el sistema proporcional: suelen usarse los métodos de pluralidad y de mayoría. De las tres características esenciales del presid (que están arriba) L ve que: la separación formal de poderes favorecería una D de consenso y que el hecho de que el ejecutivo, unipersonal, sea elegido por voto popular foverece una democracia de mayorías. La característica del período fijo del mandato presidencial no favorece ni a la D de consenso ni a la de mayoría. Luego de haber examinado los efectos del presidencialismo sobre la regla de la mayoría, exclusivamente en base a las tres características esenciales, L se fija como influyen a la regla de la mayoría o de consenso características no esenciales, pero importantes, del sist presid-. 1) El presidente no tiene poder para disolver el Congreso (inclina el sistema hacia el consenso). 2)El presidente tiene poder de veto sobre la legislación (el veto favorece al poder presidencial, e inclina el sistema hacia la regla de mayoría). 3)El presidente puede nombrar a los miembros del gabinete sin interferencia del legislativo ( mayoría). 4) El presidente no sólo es el jefe de gobierno sino tb el jefe de estado (mayoría). 5) El presidente no puede permanecer por más de dos períodos en el cargo ( esta regla limita el poder presidencial, pero es síntoma del peligro percibido de excesivo poder presidencial). 6) El presidente no puede ser simultáneamente miembro del legislativo (la distancia entre el Presidente, que es además jefe de estado, y el legislativo, creo algo así como una atmósfera imperial alrededor del presidente, favoreciendo a la regla de la mayoría).

HIPOTESIS CENTRAL DEL TEXTO: El presidencialismo, desde sus tres características esenciales y la mayoría de sus atributos no esenciales pero importantes y frecuentes, tiende a la democracia de mayoría.

Presidencialismo significa regla de la mayoría. ¿es posible diseñar otro tipo de sist presidenciales de modo tal que puedan escapar de la excesiva regla de la mayoría? El consenso enfrenta el obstáculo que Linz llama “legitimidad democrática dual”:tanto el presidente como el legislativo puede reclamar legitimidad democrática. Lijphart dice que el problema no reside en que ambos puedan hacer este reclamo, sino en que todos, sienten que el reclamo del Presidente es mucho mas fuerte que el del legislativo. Se cree siempre que el presidente tiene mas poder, cuando en realidad tanto el ejecutivo y el legislativo tienen legitimidad democrática directa. El presidente suele no estar, ni siquiera psicológicamente preparado, para convocar a acuerdos y consensos. El presidencialismo es inferior que el parlam-. El sistema es demasiado de mayoría.

Las democracias contemporáneas – Cap 5.

En el modelo mayoritario predomina el Ejecutivo, mientras que el modelo de consenso se caracteriza por una mas equilibrada relación Ejecutivo-Legislativo. En este capítulo L va a comparar las dos disposiciones formales de la relación entre EJ-LEG que imperan en régimenes democráticos: sist presid y sist parlam.

Gobierno parlamentario frente a gobierno presidencialista: Primera diferencia El gobierno parlamentario se puede definir como la forma de D constitucional en que la potestad ejecutiva proviene de la legislativa, y es responsable ante ella. El jefe del ejecutivo y su gabinete son responsables ante el legislativo. El jefe del Ejecutivo en un sistema presidencialista es elegido por un período constitucionalmente prescrito y no puede ser obligado a dimitir. Otra manera de expresar esta diferencia entre presid y parlam es contrastar la separación de los poderes legislativo y ejecutivo con la fusión de los mismos. La segunda diferencia entre los dos gobiernos es que los presidentes son elegidos por el voto popular, directamente o vía colegio electoral. Además de los sistemas de parlamentarismo y presidencialismo puros, hay formas híbridas de gobierno. ¿En qué categorías debemos situar los regímenes democráticos que tiene dos jefes con poder ejecutivo, como son un presidente elegido por el voto popular y un primer ministro elegido por el legislativo y dependiente del mismo? En tales casos hay que averiguar quién de los dos tiene mas poder y quién es realmente el jefe del Ejecutivo.(Francia y Finlandia, son más regímenes presidenciales que otra cosa).

Otras diferencias entre los sistemas parlam y presid: 1) fusión de poderes (Sist.parlam:el ejecutivo está sujeto a la confianza del legislativo, y las mismas personas pueden ser miembros del ejecutivo y el legislativo) vs separación de poderes (Sist.presid: independencia de ambos poderes, y la misma persona no puede pertenecer a los dos. 2) Un corolario lógico de la potestad del legislativo de destituir al gabinete, es el derecho del primer ministro a disolver el parlamento. En un sistema presid, en cambio, el legislat no puede destituir al presidente, y éste no lo puede disolver. 3) Los gobiernos parlamentarios tienen ejecutivos separados: un jefe de Estado (monarca o presidente) simbólico o ceremonial, y un primer ministro que está a la cabeza del gobierno. El gobierno presid, muestra a un presidente que es a la vez Jefe de Estado y Jefe de Gobierno. 4) En los gobiernos parlam, el primer ministro y su gabinete son un cuerpo colegiado, mientras que en los gobiernos presid, el presidente es el único que ostenta el poder ejecutivo (unipersonal).

Puntos fuertes y puntos débiles del parlam y del presid: Generalmente se hace hincapié en la estabilidad del ejecutivo en los sistemas presid frente a la inestabilidad en los sist parlam, pero tb se habla del peligro del estancamiento en los sist presid. 1) Como en los sistemas presid el presidente es elegido por un período fijo, queda garantizada en gran medida la estabilidad del Ejecutivo. Primeros ministros pueden ser muy estables en los sistemas parlam como el de Gran Bretaña. Uno de los dispositivos institucionales para remediar la inestabilidad del Ejecutivo en los sist parlam es, por ejemplo, el voto constructivo de censura en Alemania. 2)Los sistemas presidencialistas resuelven el problema de la estabilidad del ejecutivo independizando al presidente del legislativo, garantizándole un período determinado.

Predominio del Ejecutivo frente a Equilibrio Ejecutivo-Legislativo: Cómo relacionar la distinción parlamentario-presidencialista con la diferencia entre predominio del ejecutivo, característico del modelo mayoritario, y el equilibrio e independencia Ejercutivo-legislativo que son característicos del modelo de consenso? La separación formal de poderes suele darle al Legislativo mas fuerza que la fusión de poderes. (ejemplo del Congreso de EEUU que es muy poderoso). Aunque separación de poderes implique equilibrio, hay excepciones de presidentes que dominan el Congreso. En los sist parlam cabe esperar una mayor independencia del legislativo cuando el gabinete tiene mayorías en el Parlamento y los legisladores pueden votar en contra del gobierno de su partido, sin tener el miedo a derribarlo. Nuestra hipótesis es triple: en primer lugar, los gabinetes de estricta mayoría, que pueden ser monocolores o de coalición, tiene una vida mas larga que los sobredimensionados, los cuales siempre son resultado de una coalición; en segundo lugar, entre los gabinetes de estricta mayoría, los de un solo partido duran mas que los gabinetes de coalición, y en tercer lugar los gabinetes de minoría tiene una duración media que está entre la de los sobredimensionados y la de los gabinetes de estricta mayoría. Para comparar entre los sist parlam el poder del ejecutivo, Lijphart propone tomar como indicador la duración del gabinete.

Presidencialismo y poder compartido: El ejemplo mas ilustrativo del equilibrio entre Ej-Leg, característico de la democracia de consenso, lo encontramos en el sist presidencial. Pero lo que vuelca el sistema presid hacia la regla de la mayoría es que el ejecutivo es unipersonal, concentrado. La elección por voluntad popular parece una condición necesaria pero no suficiente para un presidente sea poderoso. Francia y Finlandia eran difíciles de clasificar porque hay presidente, elegido por el voto popular, y un primer ministro elegido por el parlamento. Duverger propone llamar a estos sistemas, semipresidencialistas. Pero la argumentación de Duverger no resalta el potencial problema que para los gobiernos parlamentarios representan los jefes de Estado elegidos por voluntad popular, quienes en algunos momentos, apoyados por altos índices de popularidad tienden a aniquilar al Parlamento.

Sartori, Giovani: “Ni presidencialismo ni parlamentarismo”

Presidencialismo (puro):

1. el jefe del Estad o es elegido popularmente (directa o indirectamente) por un período de tiempo fijo
2. el parlamento no puede ni nombrar ni destituir al gobierno
3. el jefe del estado es también el jefe es también el jefe del gobierno.

Si se descarta el presidencialismo ¿la buena alternativa es el parlamentarismo?

No, de lo primero no se deduce lo segundo. Para empezar, hasta ahora sólo hemos establecido que el presidencialismo puro es malo; no hemos establecido en absoluto que su progenie (mixto), el semiprsidencialismo, sea igual de malo.

Parlamentarismo:

El único denominador común de los sistemas que llamamos parlamentarios es que requiere que los gobierno sean nombrados, apoyados y, en su caso, ,cesados mediante el voto del parlamento.

Encontramos tres grandes variedades:

a) El tipo inglés de primer ministro o sistemas de gabinete en el cual el ejecutivo predomina claramente sobre el parlamento

b) En el otro extremo, el tipo francés (la tercera y cuarta república) de gobierno de asamblea que hace casi imposible el gobernar;

c) y una fórmula a medio camino de parlamentarismo controlado por los partidos

El presidencialismo puro o el sistema presidencial de tipo americano, gira en torno a la división y separación de poderes entre el presidente y el congreso.

Así podemos afirmar que el parlamentarismo puede llevar al fracaso tan fácilmente como el presidencialismo.

Lin y Valenzuela:

Apoyan el parlamentarismo frente al presidencialismo basándose en que los sistemas presidenciales son rígidos mientras que los sistemas parlamentarios son flexibles, y que esta flexibilidad es preferible a la rigidez. Valenzuela lo formula de la siguiente manera: “las crisis de los sistemas parlamentarios son crisis de gobierno, no de régimen”. Sartori esta de acuerdo, ,sin embargo, el argumento de los que apoyan el presidencialismo (ej, ,en italia) es que la eficacia es preferible a la parálisis, y que los sistemas parlamentarios son inmovilistas e ineficaces.

La respuesta por lo tanto a la pregunta de si el presidencialismo proporciona un gobierno efectivo es, con referencia a su encarnación más aclamada, NO. Irónicamente la idea de que los sistemas presidenciales son sistemas fuertes se basa en el peor orden estructural posible (un poder dividido sin defensa ante un gobierno dividido), y falla al no darse cuenta de que el sistema americano funciona a pesar de su constitución – difícilmente gracias a su constitución-. En tanto sea capaz de funcionar, precisa, para no bloquearse, tres factores:

• flexibilidad ideológica
• partidos débiles y sin disciplina
• una política centrada en el ámbito local.

La estructura de autoridad dentro de la cual se espera que el jefe del ejecutivo tenga que funcionar, puede colocar al primer ministro como:

• Un primero por encima de los que no son iguales : es un jefe del ejecutivo que es líder del partido, que no puede ser fácilmente destituido por el voto del parlamento, y que nombra y cambia a los ministros a su gusto.
• Un primero entre los que no son sus iguales : puede no ser el líder del partido pero tampoco puede ser destituido por un simple voto parlamentario de no confianza, y se supone que va a permanecer en el cargo incluso cuando cambien los miembros de su gobierno. Puede destituir a sus ministros pero estos no pueden sustituirlo él.
• Un primero entre iguales : es un primer ministro que cae junto con su gabinete, que generalmente tiende a aceptar los ministros impuestos

.

Por tanto la formula para compartir el poder que ofrecen una promesa de gobernabilidad son: 1) primero por encima de los que no son iguales, y 2) primero entre los que no son iguales.

La posición de Sartori es, por lo tanto, que el semipresidencialismo puede mejorar el presidencialismo y, de la misma manera, que los semiparlamentarismos son mejores que los simplemente parlamentarismos. Esto no significa que las formas mixtas son las que prefiere Sartori, sino que la mejor forma política es la que sea más aplicable en cada caso. Esto quiere decir que el contexto es muy importante. Por contexto entiende: 1) el sistema electoral / 2) el sistema de partidos y /3) la cultura política o el grado de polarización.

a) Sistema electoral : por no encasillarnos en una dicotomía de sistema electoral mayoritario de representación proporcional, como tampoco lo hicimos en una presidencia / parlamentaria. La representación proporcional puede corregirse mediante barreras mínimas: ejemplo el 5 % como barrera (Alemania); otro correctivo es la segunda vuelta

Estabilidad o eficiencia

La estabilidad del gobierno representa una mera duración y los gobiernos pueden ser al mismo tiempo longevos e impotentes: su duración no es en absoluto un indicador de eficiencia o eficacia. Los gobiernos parlamentarios de coalición, mantienen sus supervivencia a base de no hacer nada. Por tanto, el problema no es longevidad, cuánto duran los gobiernos, sino si los gobiernos gobiernan, si funcionan tomando decisiones o evitando decisiones. E, insistimos, gobierno estable no es una condición suficiente d gobierno efectivo; lo primero no supone necesariamente lo segundo.

Resumiendo:

Los parlamentarios deben su nombre a la premisa de que el parlamento es el soberano. Este supuesto básico sostiene en principio el gobierno de asamblea, en realidad conduce fácilmente a él ,y por lo tanto lleva también a gobiernos débiles, inconstantes y, en conjunto, malos. Si esta evolución se llama parlamentarismo puro entonces ha demostrado que es una solución que no funciona. En su lugar, el llamado gobierno parlamentario funciona (funciona mejor) cuando su nombre es en cierto sentido un nombre inapropiado, es decir, cuando es una solución impura que limita la soberanía del parlamento.

La mayoría de la América Latina no tiene y está muy lejos de tener, partidos adecuados al parlamentarismo.

El quid es que la disciplina y la consolidación de los partidos (en voto parlamentario) no ha sido nunca un elemento de feed-back del gobierno parlamentario. si un sistema está basado en la asamblea, está atomizado, es ingobernable, es un puro magma, por propia inercia continuará siendo como es. No puedo pensar en ningún sistema de partidos que haya evolucionado y se haya convertido en un auténtico sistema formando por partidos fuertes, por partidos de masa con una organización de base, como resultado de un proceso de aprendizaje parlamentario interno. La metamorfosis siempre se ha dada por un factor exógeno y por contagio.

En Am. Lat tres países que podrían permitirse (por las características de sus sistemas de partidos) pasar al parlamentarismo: Chile, ,Argentina y Venezuela:

Los partidos argentinos no son partidos sólidos. Lo que mantiene unidos y produce su integración es el sistema presidencial, es decir, la abrumadora importancia de ganar un premio indivisible: la presidencia. Por esto Sartori duda que se de este pasaje.

En venezuela puede que se de este pasaje, porque tiene dos partidos fuertes y disciplinados.

Entiéndase lo que quiero decir: mi argumentación contra el parlamentarismo puro, no disminuye en absoluto mi oposición al presidencialismo puro. El primer problema con el tipo de presidencialismo americano es, como hemos visto, que la división de poderes exige mayorías no divididas. Segunda razón: Videopolítica: si es así , el presidencialismo se convierte en un juego de azar. Las elecciones de video se supone que tienen que aportar trasparencia, una auténtica política visible...y no es así.

Así los riesgos que existen, aunque su virulencia disminuye considerablemente, en los sistemas semipresidenciales en los cuales el presidente es elegido popularmente dentro de una estructura de autoridad dual y el primer ministro tiene que conseguir un voto de confianza en el parlamento. Es más, una de las virtudes de la fórmula semipresidencial es precisamente que pueda encajar mayorías divididas. Debilitan al presidente y le obligan a la cohabitación con el primer ministro de un partido distinto; pero esto produce un primer ministro fortalecido, que puedee hacer y hará coaliciones mayoritarias para su gobierno. De esta manera el semipresidencialismo puede resolver el problema que el puro presidencialismo no puede.

Shugart y Mainwaing: “Presidencialismo y democracias en América Latina”

Este libro trata dos cuestiones fundamentales. En primer lugar se refiere al actual debate de las ventajas y desventajas del gobierno presidencial. Nuestro aporte a este debate consiste en inyectar escepticismo respecta a la afirmación que sostiene que el presidencialismo en general ha contribuido en forma significativa a los problemas e gobernabilidad y la estabilidad democrática, ,pese a que reconocemos que puede haber sido así en ciertos casos específicos.

En segundo lugar, examinamos las variaciones entre diferentes sistemas presidenciales, las implicaciones de estas variaciones entre diferentes sistemas presidencialistas, las implicaciones de estas variaciones para las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, y sus consecuencias para la gobernabilidad y la estabilidad democrática. Sostenemos que los sistemas presidencialistas varían en forma importante, sobre todo en relación con: (1) los poderes constitucionales asignados al presidente y (2) el tipo de partido y de sistema de partidos.

Intelectualmente, el debate sobre el presidencialismo fue iniciado por la convicción de que las disposiciones institucionales tienen un impacto autónomo sobre la política y que la elección de un sistema presidencialista, parlamentario o de algún otro tipo es de importancia fundamental. La contribución decisiva que promovió buena parte del debate subsiguiente fue el ensayo de Linz “Democracia presidencial o parlamentaria: ¿hay alguna diferencia?” en 1984, el texto argumenta que los sistemas presidencialistas son poco favorables a la construcción de democracias estables.

CAPITULO I

Se ha argumentado que la forma presidencialista de gobierno ha sido uno de los factores que contribuyeron a las dificultades de la democracia en Am. Lat. Este argumento ha sido ampliamente aceptado. Sin embargo, como esperamos dejar en claro en este capítulo, la evidencia a favor de la posición antipresideencialista es más débil de lo que a menudo se supone. El argumento empírico contra se basa mayormente en la experiencia lainoamericana. El fracaso del presidencialismo en esta zona a llevado a muchos estudiosos a afirmar que los regímenes parlamentarios hubieran tenido un mejor desempeño. Este argumento presenta dos problemas:

1) la democracia presidencialista ha existido sobre todo Am. Lat., lo cual hace difícil separa los obstáculos para la democracia en esa región que se derivan del tipo de régimen y los que se originan en factores socioeconómicos o de otra índole.

2) La democracia parlamentaria se presenta casi exclusivamente en Europa o en ex colonias británicas.

Este capítulo se propone tres tareas:

a) Primero, definiremos la democracia presidencialista en contraste con otros tipos de regímenes.

b) Segundo, abordaremos el debate acerca de la eficacia de los regímenes presidencialistas para la supervivencia de la democracia.

c) Finalmente, comenzaremos analizando los factores que afectan marcadamente el funcionamiento y el desempeño de las democracias presidencialistas.

Sostenemos que la “fortaleza” de los presidentes ( su capacidad para ejercer influencia sobre la legislación) descansa sobre dos categorías de poderes presidenciales:

1) Poderes Constitucionales: tales como la atribución de vetar proyectos de ley o de decretos-ley, permiten al presidente dar forma a los resultados de políticas del sistema sin importar que sean o no los líderes de un partido o de un bloque de partidos en control de una mayoría legislativa.

2) Poderes partidarios: son las capacidades de moderar (o incluso de dominar) el proceso de confección de la ley que se origina en la posición del presidente ante el sistema de partidos.

Una definición de la “democracia presidencialista”:

Democracia: (tres criterios)

· Primer: las democracias deben celebrar elecciones abiertas y competitivas.

• Segundo: sufragio adulto universal

· Tercero: deben existir garantías básicas para los derechos civiles tradicionales, tales como la libertad de palabra, la libertad de organización y el debido proceso legal.

Democracia presidencialista:

Hay dos definiciones características:

1. El jefe del Ejecutivo (el presidente) es popularmente electo

2. Los mandatos tanto del presidente como de la asamblea son fijos. (diferente al semi-p donde el líder del gobierno puede ser expulsado por un voto de desconfianza y el presidente puede disolver la asamblea)

Otras características:

3. otro rasgo fundamental es el origen separado (es decir, la elección popular del ejecutivo) y la supervivencia separada o sea, que ni el ejecutivo ni el legislativo pueden recortar el mandato del otro)

La segunda característica puede contrastarse con las del parlamentarismo, en el cual:

a. el jefe del ejecutivo (primer ministro) no es elegido en forma popular sino que, en cambio, es elegido por el parlamento

b. los mandatos no son fijos, dado que la permanencia en el poder del primer ministro y su gabinete depende de la confianza de la mayoría parlamentaria, y a veces el gabinete puede disolver al parlamento y convocar a elecciones anticipadas .

Elección popular:

Puede ser DIRECTA: los votos se cuentan en un distrito único nacional.

O puede ser por medio de un COLEGIO ELECTORAL: los votos se agregan a nivel subnacional y los delegados elegidos de ese modo eligen formalmente al presidente.

Una desviación de la elección popular: se da cuando el Congreso elige al presidente sin ninguna intervención popular. En el caso de que haya elección pero la última palabra quede en manos del Congreso(ej, en Bolivia hasta 1993 el congreso designaba como presidente a un entre los res más votados) tenemos pues una forma híbrida de presidencialismo.

Mandatos fijos:

En el presidencialismo la supervivencia de cada uno (PE y PL) de ellos en el cargo no depende del otro.

La mayor parte de las constituciones contemplan la posibilidad de impeachment del presidente, pero sólo luego de haber descubierto una conducta delictiva o anticonstitucional, a menudo en el marco de un proceso judicial; en general, se requiere una mayoría extraordinaria del congreso para remover al presidente de su cargo.

Una nueva evaluación del desempeño del presidencialismo:

La mayor parte de las críticas al presidencialismo parten de la observación de que pocas de las democracias que han sido estables por mucho tiempo son presidencialistas.

En general, la conclusión es que la democracia presidencialista es una fórmula mucho menos exitosa que la democracia parlamentaria.

No pretendemos abordar aquí todos los puntos tratados por Stepan y Skach, sino sólo algunos de esos argumentos en contra del presidencialismo que caen presos de cierta parcialidad en la selección y, por lo tanto, de correlaciones espurias:

o por ejemplo, si el parlamentarismo aparece más a menudo en sociedades que presentan condiciones contextuales relativamente más favorables para la democracia, entonces la correlación puede surgir de la parcialidad en la selección y no de las fortalezas y debilidades inherentes al diseño institucional.

o Cuando se afirma que una ruptura de la democracia puede ser atribuida al presidencialismo, implícitamente se está argumentando que en ese mismo país un régimen parlamentario podría no haber colapsado.

o Otro frente en el cual el argumento en contra dl presidencialismo resulta vulnerable a la acusación de correlación espuria concierne a la agrupación temporal y regional de las rupturas d la democracia, ya fuera presidencialista o ded otra clase.

Democracia, tipo de régimen y condiciones contextuales desde los años setenta:

En esta sección presentamos pruebas adicionales del historial democrático comparado del presidencialismo y el parlamentarismo. Descansamos aquí en las evaluaciones de Freedom House, que desde 1972, ha adjudicado puntajes a los países en el terreno de los derechos políticos y de los derechos civiles con una escala de 1 a 7 (siendo 1 el mejor puntaje). Estos países (que conforman un cuadro) son divididos según tres criterios: nivel de ingreso / tamaño ded la población / herencia colonial británica.

Nivel de ingreso: puede ser alto/medio/bajo según las características del Banco Mundial.

Conclusión que sacan del cuadro:

Hay dos hechos sorprendentes en relación con los países del cuadro: en primer lugar: un gran número de microestados se independizaron de Gran Bretaña en los años setenta u ochenta, y todos ellos tienen sistemas parlamentarios.

En segundo lugar: se ha incrementado sustancialmente el número de democracias presidencialistas, la mayor parte de las cuales se concentran en las categorías de ingresos bajos o medios-bajos, ,y la totalidad de las cuales se localizan en América Latina.

Como lo han reconocido algunos partidarios del parlamentarismo, parte del éxito de la democracia parlamentaria es accidental: debido, en cierto aspecto, a la evolución de las monarquías constitucionales hacia la democracia, la región del mundo que se democratizó y se industrializó primero se encuentra abrumadoramente poblada por sistemas parlamentarios. Las democracias fuera de la categoría de ingresos altos son ex colonias británicas. Todas las democracias en esas categoría de ingresos son presidencialistas y todas excepto Chipre se encuentran en Am. Lat.

En resumen, existen más probabilidades de que el presidencialismo sea adoptado en Am. Lat., y en África que en otras partes del mundo, ,y es posible que estas partes del mundo enfrenten obstáculos más formidables para la democracia cualquiera sea su forma de gobierno. Por otra parte, el parlamentarismo ha sido el tipo de régimen elegido en la mayor parte de Europa y en las ex colonias británicas., donde posiblemente las condiciones para la democracia sean en general más favorables.

El argumento en contra del presidencialismo:

Los críticos del presidencialismo no han basado sus argumentos exclusivamente en las correlaciones entre el tipo de régimen y el historial de éxitos y fracasos democráticos. A partir de esta correlación han identificado varias debilidades características de los sistemas presidencialistas.

En primer lugar: los críticos del presidencialismo afirman que el mandato fijo del cargo presidencial introduce una rigidez que es menos favorable a la democracia que la flexibilidad que ofrecen los mecanismos parlamentarios de no confianza y de disolución. En muchos casos el golpe militar aparece como único medio para desembarazarse de un presidente incompetente o impopular. No sólo es difícil remover a los presidentes de sus cargos, sino que también poco puede el jefe del ejecutivo reforzar su autoridad ya mediante un voto de confianza, por ejemplo. Por lo consiguiente, el liderazgo presidencial puede ser más débil que el que ejerce algunos primeros ministros. Los sistemas parlamentarios ofrecen mayores oportunidades para la resolución de las disputas. Esta válvula de seguridad puede incrementar la estabilidad del régimen, según algunos partidarios del parlamentarismo.

El presidencialismo generalmente impide la extensión del mandato de presidentes populares más allá de los límites fijados constitucionalmente. La mayor parte de las constituciones presidencialistas prohíben la reelección presidencial para mandatos consecutivos. En consecuencia los buenos presidentes son dejados cesantes aun cuando la población en general, ,las elites y los partidos políticos y otros actores importantes continúen apoyándolos. Por consiguiente los presidentes cuentan con relativamente poco tiempo para llevar a cabo sus proyectos, y a menudo caen en lo que Linz denomina como “temor a la discontinuidad”.

En segundo lugar: la segunda crítica es que el presidencialismo presenta mayores tendencias al inmovilismo que los sistemas parlamentarios, por dos razones principales:

1) en comparación con los sistemas parlamentarios, los sistemas presidencialistas son más aptos para engendrar gobiernos de minoría y poderes ejecutivos débiles.

2) Los sistemas presidencialistas son menos capaces que los sistemas parlamentaristas de manejar esos problemas cuando ellos surgen.

Remarcan como Linz el problema que los dos poderes esgrimen reivindicaciones rivales de su legitimidad.

Tercer crítica: del presidencialismo, también desarrollada por Linz, es que éste incorpora una lógica en la que “el ganador se lleva todo” que es poco favorable a la estabilidad democrática. En los sistemas presidenciales, la elección popular tiende a imbuir a los presidentes de la sensación de que no necesitan enfrentar el tedioso proceso de construir coaliciones y hacer concesiones a la oposición.

Cuarta crítica: de los sistemas presidencialistas es la que se refiere a la elección popular directa de los presidentes, que en sí misma parece ser un desiderátum. Sin embargo, el lado negativo d las elecciones populares directa es que pueden resultar elegidas personalidades ajenas a la clase política con escasa experiencia en política partidaria y legislativa.

Las ventajas del presidencialismo:

• Mayor cantidad de opciones para los votantes : la elección directa del jefe del Ejecutivo otorga a los votantes dos opciones electorales en lugar de una sola. La existencia de elecciones tanto para el ejecutivo como para el legislativo proporcionan a los votantes un abanico más libre de opciones. Ellos pueden dar su apoyo a un partidario o candidato en el plano legislativo y otro para la jefatura del ejecutivo.
• Responsabilidad e identificabilidad electoral : el presidencialismo presenta algunas ventajas en términos de rendición de cuantas (aconuntability) e identificabilidad. La accountability electoral designa el grado y los medios con que los funcionarios electos son electoralmente responsable ante los ciudadanos, mientras que la identificabilidad se refiere a la capacidad de los votantes para realizar una elección informa antes de los comicios, basada en su capacidad para calcular el abanico probable de gobiernos que puedan resultar de las elecciones. En función del principio de maximización de la rendición de cuentas directa de los funcionarios electos hacia los votantes, el presidencialismo es superior al parlamentarismo en contextos pluripartidistas porque el jefe del ejecutivo es elegido en forma directa por el voto popular. Los presidentes (cuando está permitida la reelección) o sus partidos pueden ser juzgados por los votantes en elecciones subsiguientes.

Los partidarios del presidencialismos pueden responder a esta objeción que las prohibiciones de la reelección son deficiencias de la mayor parte de los sistemas presidencialistas, pero no del presidencialismo como tipo de régimen.

Sin embargo, incluso en los casos en que se prohíbe le reelección inmediata, los votantes pueden de todos modos exigir rendición de cuentas al partido del presidente. En el parlamentarismo, por el contrario, bajo las condiciones ded un sistema de partidos profundamente fragmentado, la ausencia de elecciones directas para el Ejecutivo debilita en forma inevitable la accountability electoral, pues el ciudadano no puede estar seguro acerca e cómo votar a favor o en contra de un determinado potencial jefe del Ejecutivo. Además en los sistemas pluripartidistas, aun cuando el ciudadano tenga una noción clara de cuáles son los partidos que deberían ser considerados responsables por las fallas de un determinado gobierno, a menudo no resulta evidente que votar por un cierto partido aumente la probabilidad de excluir a oro de la coalición gobernante.

Strom (1990) empleó el término “identificabilidad” para designar el grado en que las posibles coaliciones alternativas para controlar el ejecutivo. Puede ser elevada (cuando identifica a un candidato) o reducida. El indicador que utiliza –Strom va de 0 a 1, donde 1 indica que en el 100% de la elecciones posteriores a la Segunda Guerra Mundial el gobierno electo era identificable como el resultado probable de la elección. En los sistemas presidencialistas con formato de pluralidad simple en una sola vuelta electoral, es probable que la identificación se cercana a . en el parlamentarismo no pasa lo mismo.

Linz utiliza el concepto de identificación aplicado a las personas y no a los equipos gubernamentales, los cuales, como señalamos no pueden ser identificables.

o Independencia del Congreso en cuestiones legislativas: es precisamente este aspecto el que puede proporcionar el inmovilismo. Esta independencia legislativa resulta particularmente problemática en presencia de sistemas pluripartidistas altamente fragmentados, en los cuales los presidentes en minoría son la regla y los empates paralizantes son la consecuencia que se sigue fácilmente. No obstante, allí donde los presidentes gozan de un apoyo sustancial en la asamblea, la oposición legislativa a las iniciativas del ejecutivo pueden promover la construcción de consenso y puede evitar que sean aprobadas leyes mal concebidas con el único propósito de prevenir una crisis de confianza.

El incentivo de no poner en peligro la supervivencia del gobierno presiona a los miembros del parlamento cuyos partidos tienen cargos ejecutivos para que no se opongan a las directivas ministeriales. Así, puede argumentarse que el presidencialismo es más apto que el parlamentarismo para combinar la independencia de los legisladores con un ejecutivo responsable e identificable.

o Mandatos fijos versus inestabilidad del gabinete: la rigidez del presidencialismo, creada por los mandatos fijos, puede ser una desventaja, en algunos casos de gravedad. Sin embargo, el argumento sobre la “flexibilidad” para reemplazar gabinetes en los sistemas parlamentarios es de doble filo (Sartori). En un sistema parlamentario el partido del primer ministro puede remplazar a su líder, o un socio de coalición puede retirar su apoyo y provocar un cambio de gobierno sin recurrir a un golpe, mientras que este último podría constituir la única forma de remover a un presidente que carece de apoyo. El presidencialismo eleva el umbral para la remoción del jefe del Ejecutivo; sus oponentes deben esperar hasta el final de su mandato o promover gobiernos no democráticos.

o El presidencialismo puede impedir los juegos en el que “el ganador se lleva todo”: estamos de acuerdo con la afirmación de Linz. Tal como nosotros los vemos, los sistemas parlamentarios con un partido mayoritario disciplinado son los que ofrecen menores controles sobre el partido gobernante y, por consiguiente, promueven más que los sistemas presidencialistas un enfoque donde “el ganador se lleva todo”.

En principio, en el parlamentarismo: los miembros del parlamento dl partido gobernante controlan el gabinete pero en la práctica lo usual es que apoyen las iniciativas legislativas y las políticas de su propio partido con independencia de los méritos de cada propuesta concreta, pues sus destinos electorales están íntimamente ligados al del liderazgo partidario. La norma es que un partido mayoritario disciplinado deje al Ejecutivo virtualmente sin controles entre elección y elección. Aquí, más que en ningún sistema presidencialista, el ganador se lleva todo. El presidencialismo, en cambio, se basa en un sistema de frenos y contrapesos. Después de todo, ése fue el fundamento de la adopción del sistema estadounidense. Los frenos y contrapesos están diseñados, precisamente, para limitar la imposibilidad de que el que gana se quede con todo.

El poder de los presidentes:

Cuando los observadores clasifican a los presidentes en “fuertes” o “débiles”, tienden a centrarse en la capacidad de los presidentes para poner su propio sello sobre las políticas, o sea, para llevar a cabo su agenda.

Hay dos medios principales a través de los cuales los presidentes pueden tener esa influencia.

a. Uno es poseer poderes constitucionales inherentes al cargo de presidente que obliguen a que sus preferencias sean tomadas en consideración a la hora de aprobar las leyes. (poderes constitucionales)

b. Otra es que tengan control sobre sus propios partidos y que éstos que éstos controlen una mayoría de escaños. (poderes partidarios)

Los presidentes que no tienen autoridad constitucional independiente sobre la legislación serían muy débiles si carecieran de control sobre un partido mayoritario, pero parecerían dominantes (pese a su debilidad constitucional) si fueran los líderes indisputables del partido mayoritario.

Por otro lado, presidentes con poderes legislativos sustanciales pueden ejercer una influencia significativa sobre la legislación aun si sus partidarios carecen de mayoría legislativa. En término de los poderes constitucionales sobre la legislación, los presidentes pueden tener poder de veto; y muchos tienen poderes de decreto, ,en cuyo caso pueden ser posible para el presidente legislar sin el Congreso.

Poderes Proactivos: son los poderes que permiten al presidente establecer (o tratar de establecer) un nuevo statu quo.

Poderes Reactivos: el mejor ejemplo es el poder de decreto. Son aquellos poderes que sólo le permiten al pesidente defender el statu quo contra las tentativas de la mayoría legislativa

Veto (e insistencia) :

Los presidentes con poder de veto pueden firmar o vetar una ley enviada hasta su despacho por el Congreso. Al firmarla, los presidentes la aceptan en la versión en que hay sido aprobada por el Legislativo. Si es vetada, prevalece el statu quo, al menos que el Congreso logre superar el veto (se requiere mayoría absoluta, ej. dos tercios en Argentina y en Colombia). El veto es un Poder Legislativo reactivo, en la medida de que permite al presidente defender el statu quo reaccionando al intento de la Legislatura por alterarlo. Se trata de un instrumento que permite obstaculizar el camino.

Veto parcial:

En unas pocas constituciones los presidentes pueden vetar disposiciones específicas de una ley. En el caso de un verdadero veto parcial. Sólo puede ser reconsiderados los ítems sobre los cuales el presidente ha presentado objeciones, pero ninguna parte de la ley puede ser promulgada a menos que el Congreso vuelva a aprobar la misma ley con la mayoría que la constitución estipule como necesaria para superar el veto o que devuelva la ley al presidente con la mayoría que la constitución estipule como necesaria para superar el veto o que devuelva la ley al presidente sin los pasajes indeseables.

Poderes de decreto:

Hemos discutido la lógica de poderes reactivos tales como el veto. Consideremos ahora sus contrarios, los poderes proactivos. Así como los poderes reactivos se refieren a la capacidad de los presidentes para preservar el status quo frente a un proyecto de ley aprobado por el Congreso que lo alteraría, un poder proactivo es un poder que permite al presidente establecer un nuevo status quo.

En Am. Lat., sólo los presidentes argentinos, brasileños y colombiano tienen la atribución de emitir nuevas leyes por decreto en prácticamente cualquier área de políticas.

Un componente adicional que detenta el presidente ecuatoriano es el derecho de someter a referéndum casi cualquier tipo de cuestión legislativa. Ello no equivale al poder de decreto pero, al igual que éste, brinda al presidente la posibilidad de legislar sin pasar por el Congreso.

El poder de decreto en sí mismo no permite a los presidentes dominar el proceso legislativo –no pueden emitir cualquier decreto, confiados en que sobrevivirá en el Congreso- pero les permite modelarlo poderosamente y obtener resultados legislativos que el congreso librado a sí mismo no hubiera logrado.

Hasta aquí hemos estado discutiendo qué es la autoridad legislativa de decreto; también resultaría útil decir lo que ella no es:

En primer lugar, no se trata de una autoridad regulatoria. Casi todos los presidentes latinoamericanos o sus ministrros pueden emitir decretos regulatorios (no legislativos) para implementar la legislación existente.

En segundo lugar, la autoridad administrativa para emitir decretos es también diferente del poder legislativo al cual nos estamos refiriendo. Casi todos los presidencialismos tienen cierta autoridad par reorganizar las funciones dentro de la burocracia, para crear fuerzas especiales interagencias o comisiones ad doc, etc.

En tercer lugar, el poder de emergencia también es diferente, puesto que en la mayor parte de los países esta autoridad se encuentra estrechamente circunscripta. Los presidentes pueden estar autorizados - a veces con o sin el consentimiento del Congreso- a suspender5 ciertos derechos constitucionales bajo condiciones de catástrofe o desorden.

Finalmente, hay decretos-ley –en contraste con aquellos que hemos considerados como prerrogativas constitucionales- requieren de la delegación previa del Congreso para poder ser emitidos. Estos últimos se denominan facultades delegadas. Muchas constituciones latinoamericanas autorizan al Congreso a promulgar una ley otorgando al presidente el poder de decidir sobre ciertas cuestiones mediante decreto-ley.

El poder exclusivo de iniciativa legislativa:

Además de los poderes de veto y de decreto, varios presidentes latinoamericanos tienen también el derecho de iniciativa exclusiva para las propuestas legislativas en ciertas áreas de política; como ser especialmente presupuestos, así como la política militar, la creación de nuevas reparticiones burocráticas y a leyes sobre políticas tarifarias y crediticias. Este poder es otra forma de poder reactivo, en el siguiente sentido: si los presidentes prefieren el statu quo a cualquier otra alternativa que estiman que probablemente suscitará el apoyo de una minoría a prueba de veto en el Congreso, pueden evitar todo cambio simplemente no introduciendo el proyecto de ley.

Síntesis de los poderes constitucionales de los presidentes en América Latina:

¿Es un presidente con importantes poderes proactivos más fuerte que otro con grandes poderes reactivos?

En términos convencionales, la respuesta parecería ser enfáticamente positiva, puesto que un presidente con poderes proactivos puede ignorar al Congreso al hacer la ley, mientras que un presidente con poderes solamente reactivos sólo puede evitar que el Congreso altere el statu quo. Es con esta lógica en mente que hemos agrupado las constituciones.

Advertencia importante: si el congreso no está impedido de legislar en las mismas áreas en que el presidente puede emitir decretos, entonces puede aprobar una ley que revierta o modifique un decreto presidencial. Así, sólo si el presidente dominará el proceso legislativo. Un presidente cuyos decretos son constantemente anulados es probablemente más débil que un presidente que tiene un poder de veto que requiere de una mayoría extraordinaria.

Por consiguiente, los presidentes partidarios del statu quo aparecen fuertes frente al Congreso si tienen poder de veto, pero los presidentes que desean más de una determinada política aparecen débiles. En lo que se refiere a los poderes de decreto, en cambio, los presidentes que quieren más acción que el Congreso en relación con una determinada área de políticas aparecen relativamente fuertes, puesto que pueden emitir un decreto que lleve a la política más lejos de lo que el Congreso la hubiera llevado por su propia voluntad.

Resumen:

Al mismo tiempo que reconocemos el generalmente pobre historial del presidencialismo en lo que se refiere a la sustentabilidad de la democracia, creemos que la explicación más importante de este fenómeno no es institucional, sino que se trata de un efecto de los menores niveles de desarrollo y de la presencia de culturas políticas no democráticas.

En los sistemas parlamentarios la estabilidad del gobierno depende de la confianza de la asamblea. Allí donde los miembros individuales de la asamblea actúan como agentes libres, no constreñidos por sus lazos partidarios, las mayorías gubernamentales tan cuidadosamente ensambladas en las negociaciones postelectorales se disipan fácilmente.

CLASE 18

Panebianco Modelos de partidos, cap.1, 2, 3 y 4

1. Algunos dilemas en materia de organización

Premisa

Hay dos prejuicios comunes en la literatura sobre los partidos.

El primero es el prejuicio sociológico y el segundo el teleológico.

El prejuicio sociológico : consiste en creer que las actividades de los partidos son producto de las demandas de grupos sociales. Es típico del prejuicio sociológico el subestimar sistemáticamente la capacidad de los partidos, en cuanto organizaciones, para configurar su propia base por lo menos tanto como ésta resulta configurada por sus representados. El prejuicio impide que se vea que existe una relación compleja entre los partidos y el sistema de las desigualdades sociales. Los partidos no reflejan las desigualdades en sus políticas sino que, más bien, son productores de desigualdades en su propio seno, desigualdades que el autor llama organizativas para distinguirlas de aquellas que surgen del sistema de estratificación social. De este modo, el prejuicio sociológico impide la representación correcta de las complejas relaciones existentes entre el partido y su base electoral, como la identificación de las específicas desigualdades inherentes a la acción organizada en cuanto tal.

El prejuicio teleológico : consiste en la atribución a priori de fines a los partidos, de objetivos que representan la razón de ser del partido en cuestión. Existen dos versiones: la primera da lugar a definiciones elaboradas en base a las metas ideológicas de los partidos, mientras que la segunda conduce a definiciones llamadas mínimas, esto es, elaboradas en torno a objetivos que se suponen propios de cualquier partido. Definir a los partidos como, “revolucionarios”, “democráticos”, o sea entender que su fin es la democracia o su defensa o la revolución es caer en el prejuicio. Todas estas definiciones se basan en dos premisas que resultan evidentes por sí mismas para aquellos que las adoptan: los partidos son grupos que persiguen la obtención de ciertos fines, la ideología de cada partido es el mejor indicador de sus fines. El punto débil de la primera premisa es que da por descontado algo que es preciso demostrar, que los partidos son grupos orientados a la realización de fines, en tratar como algo descontado algo que en realidad constituye un problema. El segundo punto débil de la segunda premisa es más evidente ya que se considera que los fines declarados se corresponden con los fines reales.

Más insidiosa, señala el autor, es aquella versión del prejuicio teleológico que se concreta en definiciones mínimas de fines que se estiman propios de todos los partidos. No se le puede dar tanto crédito a los fines ideológicos declarados por los partidos, “los partidos desarrollan políticas para ganar elecciones, no ganan elecciones para desarrollar política” (Down). El fin mínimo de cualquier partido es entonces la victoria electoral, al relación entre objetivos electorales y metas ideológicas aquí se invierte, aquí la ideología es un medio para la obtención de la victoria electoral. Pero el autor señala que esta definición tampoco es correcta porque no explica la existencia de partidos que adoptan estrategias previsiblemente destinadas a penalizarlos electoralmente o a no facilitarles ganancias electorales.

Desde diversas versiones, el prejuicio teleológico opera siempre con la misma lógica: atribuye fines a los partidos y explica comportamientos a la luz de dichos fines.

El autor sostiene que los fines de los partidos no pueden ser determinados previamente, pero aquí surge entonces el problema: cómo distinguir los partidos de las demás organizaciones. La única respuesta posible, señala el autor, es que los partidos se distinguen por el específico ambiente en el que desarrollan una actividad específica. Sólo los partidos operan en la escena electoral y compiten por votos. Esto permite distinguir a los partidos por una cierta actividad que no tienen en común con ningún otro tipo de organización.

Los dilemas organizativos

El prejuicio sociológico y el prejuicio teleológico tienen como característica común el aceptar como datos, elementos que en todo caso son problemas. El autor se propone identificar algunos dilemas organizativos, exigencias contradictorias, que cualquier partido debe equilibrar de un modo u otro.

Dilema 1: modelo racional versus modelo del sistema natural

Para el modelo racional las organizaciones son instrumentos para la realización de fines específicos, todo es visto a la luz de sus fines organizativos (modelo racional como paradigma de los fines, clara expresión del prejuicio teleológico).

Ésta ha recibido objeciones muy convincentes:

a) Que los fines reales de una organización no pueden ser nunca determinados a priori

b) En el seno de una organización existe siempre una pluralidad de fines, a veces tantos cuantos actores formen parte

c) Como señaló Michels, a menudo las organizaciones no persiguen el fin que sirvió de base para su creación, sino que siguen fines para la supervivencia organizativa.

El modelo de la organización como sistema natural contempla a la organización más bien como una estructura que responde y se adapta a una multiplicidad de demandas por parte de los distintos jugadores y que trata de mantener el equilibrio conciliando aquellas demandas. La relación entre los fines organizativos y la organización se invierte, si en el modelo racional la variable independiente son los fines y la dependiente la organización, en el modelo del sistema natural, los fines son tratados como una variable dependiente, como un efecto de los complejos que se desarrollan en el sistema, por lo que no pueden plantearse como un punto de partida o la causa de la acción organizada.

Consecuencias:

1) Los fines organizativos oficiales no son más que una fachada detrás de la cuales se esconden los fines efectivos de la organización

2) Los fines objetivos sólo pueden ser concebidos como el resultado de los equilibrios sucesivos logrados dentro de la organización.

3) El único fin que comparten los distintos participantes es la supervivencia de la organización.

El autor considera que los fines oficiales no pueden ser reducidos a una mera fachada ni a un producto contingente de los equilibrios organizativos. Por el contrario, dirá, cuando la organización se ha consolidado, aquellos (los fines oficiales) continúan ejerciendo una influencia efectiva sobre la organización.

Dilema 2: Incentivos colectivos versus incentivos selectivos

En la teoría de las organizaciones voluntarias (participación no retribuida, que no se obtiene por medio coercitivos) se basa en la existencia de incentivos por parte de los líderes. Dos versiones de la teoría de los incentivos circulan:

Los incentivos que la organización debe distribuir para asegurarse la participación deben ser incentivos colectivos (beneficios o promesas de beneficios que la organización debe distribuir a todos los participantes en la misma medida)

Para la segunda versión los incentivos son selectivos, beneficios que la organización distribuye solamente a algunos partícipes y de modo desigual. Dos versiones que corresponden a la distinción entre bienes públicos y bienes privados, orientación sociológica (participación como comunidad de valores) orientación económica o utilitarista (participación como el resultado de la búsqueda de un interés privado).

Cada una responde a distintos tipos de clasificación de incentivos:

La teoría de los incentivos colectivos distingue entre incentivos de identidad, de solidaridad e ideológicos. Entre los selectivos se pueden clasificar en: de poder, status, materiales.

Partidos como una burocracia que demandan continuidad de la organización y estabilidad de las propias jerarquías internas y asociaciones voluntarias que deben contar con un cierto grado de participación no obligada, y deben distribuir incentivos selectivos y colectivos.

La teoría utilitarista centrada en los incentivos selectivos no puede explicar el comportamiento de todos los miembros de una organización. El comportamiento de un electorado fiel no puede ser interpretado en términos de incentivos selectivos. Éstos no pueden crear identificación.

Toda organización debe encontrar un equilibrio en la distribución de incentivos, tanto colectivos para alimentar las lealtades organizativas como intereses selectivos para satisfacer los intereses individuales necesarios para la continuidad de la organización.

Se plantea así al existencia de funciones internas de la ideología organizativa, la primer función es mantener la identidad de la organización a los ojos de partidarios (modelo racional/incentivos colectivos), la segunda es ocultar la distribución de los incentivos selectivos (incentivos selectivos/ sistema natural).

Esto explica porque los fines oficiales no son pura fachada (dilema 1/ sistema natural).

Dilema 3: adaptación al ambiente versus predominio

Hay teorías que hacen hincapié en que las organizaciones tienden a adaptarse al ambiente en el que están insertas y aquellas otras que acentúan la tendencia a dominar el propio ambiente, a transformarlo.

Para el autor la alternativa adaptación/predominio está mal planteada. Que la organización tienda a adaptarse o a dominar su entorno depende de las características ambientales, y en segundo lugar, aquello a lo que llamamos ambiente es en realidad una metáfora para indicar una pluralidad de ambientes, de escenarios que operan, en muchos casos de modo simultáneo. Esto implica que una organización pueda desarrollar estrategias de dominio en ciertas áreas y de adaptación en otras.

Resumiendo: los intereses (selectivos, a favor de la conservación de la organización) empujan a adaptarse al ambiente, mientras que las lealtades (intereses colectivos, ideología organizativa) la impulsan a dominarlo. En igualdad de condiciones ambientales (descontando características del ambiente, omitiendo otras organizaciones) cuanto mayor sea el predominio en la organización de incentivos selectivos mayor será la tendencia de la organización a adaptarse al ambiente. Mientras que cuanto mayor sea la importancia de los incentivos colectivos habrá más posibilidades de desarrollo de estrategias de predominio.

Dilema 4: libertad de acción versus constricciones organizativas

Según una primera corriente la libertad de acción de los líderes es muy amplia, a ellos les competen todas las decisiones clave. Para otros, la libertad de acción de los líderes es aparente, para estos la organización impone sus propias exigencias y las posibilidades de actuación vienen predeterminadas por las características de la organización y de las constricciones ambientales. Así planteada, sostiene el autor, la alternativa está mal planteada.

Según el autor, el grado de libertad de elección lleva a un dilema crucial. Toda coalición de este tipo, tiene una limitación interna (que parte de la misma esencia de coalición dominante dentro de la organización que debe responder a intereses diversos) y una externa (exigencias propias de la organización en su funcionamiento cotidiano y anticipación a las reacciones de sus adversarios). Estas limitaciones coartan su libertad de maniobra. Sin embargo, la coalición debe esforzarse continuamente por ampliar su margen de maniobra, necesario para asegurar la supervivencia de la organización. Si éste es muy estrecho carecerá de alternativas y vendrán impuestas, si, en cambio, es amplio la coalición podrá alternar más fácilmente estrategias de dominio o de adaptación, defendiendo de este modo mucho mejor la estabilidad organizativa.

La articulación de los fines

El autor propone tomar distancia de la tesis de Michels según la cual, en las organizaciones consolidadas, se verificaría un proceso de “sustitución de los fines” (el fin oficial se abandona y la supervivencia de la organización se convierte en el fin real) y pensar que pueden darse casos de sustitución de los fines del partido por otros fines oficiales, pero en ningún partido se percibe una sustitución de los fines. Los fines oficiales no son una mera fachada sino que se adaptan a las exigencias organizativas

Un modelo de evolución organizativa

No se puede formular ninguna “ley de hierro” de la evolución organizativa de los partidos. El autor se propone formular un tipo ideal de evolución basándose en dos teorías. La primera, es la de Michels, sobre el desarrollo oligárquico de los partidos: toda organización pasa de una fase originaria (realización de la causa), y otra sucesiva en la que se desarrolla un crecimiento del partido, burocratización, apatía de los afiliados tras el entusiasmo inicial, la voluntad de los jefes de conservar el poder (supervivencia organizativa).

La segunda teoría, la de Alessandro Pizzorno ha servido para describir el desarrollo de la participación política. Sistema de solidaridad//Sistema de intereses, la primera es una comunidad de iguales en la que los fines de los participantes coinciden (cooperación); la segunda es un sociedad en la que los fines de los participantes son divergentes (competencia). El partido tiende a transformarse y deja de ser un sistema de solidaridad para convertirse en un sistema de intereses.

El autor dirá que la institucionalización (consolidación) de la organización hay una transición, desde un primer momento se pasa de un sistema de solidaridad orientado a la realización de sus fines oficiales (modelo racional) que se transforma en un modelo de intereses, que desarrolla tendencias oligárquicas y se desplaza en dirección del modelo natural.

Tipo ideal de evolución de los partidos (institucionalización)

FASE 1	FASE 2	FASE 3
SISTEMA DE SOLIDARIDAD		SISTEMA DE INTERESES
Modelo racional (realización de una causa común. Ideología manifiesta)	INSTITUCIONALIZACIÓN	Modelo de sistemas natural, supervivencia y equilibrio de intereses particulares. Ideología latente
Predominio de incentivos COLECTIVOS		Incentivos SELECTIVOS
Amplia libertad de maniobra de los líderes		Libertad de maniobra restringida
Dominio sobre el ambiente		Adaptación al ambiente

El poder es un tipo de relación asimétrica, pero recíproca, que se manifiesta en una negociación desequilibrada, en un intercambio desigual, en el que un actor gana más que otro. El poder sólo puede ejercerse satisfaciendo parte de las exigencias de los otros, aceptando sufrir su poder. El objetivo aquí es identificar el contenido del intercambio en que se concreta el poder organizativo. Para esto es necesario distinguir las negociaciones entre líder-líder (horizontales) y las de líder- seguidores (verticales): el objeto de intercambio es distinto en ambos casos.

El intercambio ES desequilibrado porque no se basa tan sólo en un simple intercambio entre incentivos//participación. Sino que implica: una alta libertad de acción por parte de los líderes que entran con recursos superiores a la parte contraria, seguidores, y salen aún más fuertes que antes, habiendo obtenido, bien la participación, que es necesaria para hacer funcionar a la organización, o bien un consenso acrecentado, lo que los “cubre” del exterior.

El autor propone repensar los incentivos, dirá que aquello colectivos pueden ser llamados incentivos de identidad (con mayor ideología) y los selectivos como incentivos materiales (tangibles, compensaciones monetarias, patronazgo, etc.) y de status. Sobre esta base fijará algunos puntos:

1) todo partido debe distribuir los tres tipos de incentivos.

2) El sistema de incentivos varía de un partido al otro.

3) Todos los actores tienden a disfrutar de la combinación de los incentivos, tanto colectivos como selectivos, más que de un solo incentivo.

Creyentes y arribistas

(Arribista: Persona que progresa en la vida por medios rápidos y sin escrúpulos)

1. Electorado fiel: participa establemente de la subcultura del partido. Éste disfruta de incentivos colectivos de identidad (predominantemente)
2. Afiliados: afiliación como status, no es un miembro activo de la organización, disfruta sobre todo de incentivos de identidad a los que también habrá que sumarles incentivos selectivos
3. Militantes: son el núcleo duro del partido. Participación real y continuada. Podemos diferenciar militantes cuya participación depende predominantemente de incentivos colectivos de identidad (creyentes) y un tipo de militantes cuya participación depende de incentivos selectivos (materiales y/o status) que definiéramos como arribistas.

La minoría arribista representa el área de mayor riesgo para los líderes del partido ya que persiguen una movilidad ascendente de la que surgirán las futuras clases dirigentes del partido, sólo una parte de la minoría arribista podrá ser cooptada por los líderes, esto explica el carácter endémico de los conflictos intrapartidarios.

Incentivos e intercambio desigual

El autor propone comprender qué es lo que hace al intercambio entre líderes y seguidores tan desigual, como para permitir a los primero asegurarse no sólo la participación sino también la máxima libertad de maniobra posible. Para que se obtenga este resultado es necesario que los incentivos organizativos sean difícilmente sustituibles, es decir que sean pocas las posibilidades de encontrarlos por parte de los seguidores. Cuanto más dependan éstos de la incertidumbre tanto menor será el control sobre las zonas de incertidumbre por parte de los líderes, y mayor, por ende, su independencia. Esta dependencia de los militantes con respecto a la organización corresponde a un fuerte desequilibrio a favor de los líderes, en resultados de intercambio.

Es posible imaginar las negociaciones líderes seguidores como colocadas en un continuum. En un polo se tratará de de una relación de intercambio fuertemente desequilibrada (michels); en el polo opuesto “influencia recíproca”. No encontraremos nunca casos puros; los juegos verticales de poder ubicarán a los partidos en un punto u otro del continuum, en función de las posibilidades de sustitución de los incentivos organizativos.

3. Coalición dominante y estabilidad organizativa

Premisa

El autor se plantea identificar los recursos del poder organizativos; aquellos factores cuyo control permite a ciertos actores desequilibrar en su favor los juegos de poder. Esos factores se conciben como zonas de incertidumbre, es decir, ámbitos que son imprevisibles para la organización.

Para no caer en una apreciación vaga del concepto de incertidumbre es posible situar seis actividades vitales para la organización:

1. Competencia: es el poder del experto, el poseedor de un saber especializado que controla gracias a él una zona fundamental de incertidumbre. El saber especializado que nos interesa aquí es aquel que se deriva de la experiencia en el manejo de las relaciones político- organizativas, tanto internas como externas. La competencia se considera una zona de incertidumbre desde el momento en el que los seguidores consideran que un actor determinado es indispensable en el papel que desempeña. Sin esa especifica competencia la organización se hallaría en dificultades, la amenaza de dimisión por parte de los líderes de prestigio es una típica modalidad a través de la cual aquella incertidumbre se explota como recurso de poder.
2. Las relaciones con el entorno: el entorno es para la organización la principal fuente de incertidumbre. Estipular, redefinir, o alimentar alianzas con otras organizaciones son algunas de las numerosas tareas en la gestión de las relaciones con el entorno, que algunos actores deben asumir por cuenta de la organización. Estos actores son “secantes marginales” entre la organización y el entorno.
3. La comunicación: control sobre los canales de comunicación: capacidad de manipular, distribuir, retrasar o suprimir información. Controla un área fundamental de incertidumbre y tiene en sus manos un recurso decisivo en las relaciones de poder.
4. Las reglas formales: fijar el campo de juego, elegir el terreno en el que se desarrollarán los conflictos, las negociaciones o los juegos de poder con los otros actores organizativos. Aquel que tenga la facultad de interpretación de las reglas gozará de una renta de situación respecto a los demás actores.
5. La financiación: por medio de una fuente externa y una interna. La primera controla directamente esta zona de incertidumbre y ejerce un determinado poder por sobre la organización.
6. El reclutamiento: decidir quien puede formar parte y quien no (admisión)

Los recursos de poder son acumulativos y por eso tienden a concentrarse en grupos de poder reducidos.

La coalición dominante

El líder de la coalición dominante controla las zonas esenciales de incertidumbre. El autor utiliza el concepto de coalición dominante ya que supone que representa mejor la estructura de poder de los partidos que comprende la existencia de una alianza transversal (líderes locales y líderes nacionales) y también alianzas entre líderes nacionales y otros de organizaciones externas al partido. La coalición dominante es por cierto: precaria.

La fisonomía de la coalición dominante puede ser examinada desde tres puntos de vista:

a. Grado de cohesión interna: se basa en si el control sobre las zonas de incertidumbre se halla disperso o concentrado. Si un partido está dividido en fracciones el control será disperso y la coalición dominante se encontrará poco cohesionada. En cambio, un partido que se encuentre diferenciado por tendencias estará más concentrado y la coalición dominante será más unida. El grado de estabilidad se define en términos de intercambios verticales.

b. Grado de estabilidad: se mide en términos de intercambios horizontales (entre élites)

c. Mapa de poder a que da lugar en la organización: entendiendo tanto las relaciones entre las distintas áreas organizativas del partido como las relaciones entre partido y otras organizaciones.

La legitimidad

La legitimidad del liderazgo está en función de su capacidad para distribuir bienes públicos (incentivos colectivos) y/o bienes privados (incentivos selectivos).

La estabilidad organizativa

El objetivo fundamental de los líderes de una organización es mantener la estabilidad organizativa. Conservación de las líneas internas de autoridad en el partido. De este modo se le atribuye al partido un objetivo más amplio que la simple defensa de la supervivencia de la organización.

4. La institucionalización

Premisa

El autor ha desarrollado hasta este punto un análisis estático de las organizaciones. Ahora propone ubicarlos en tiempo y espacio, en su baile dinámico.

Organizará su análisis entorno a los conceptos de modelo originario (los factores que dejan huella en la organización y definen características originarias) y el de institucionalización (forma en que la organización se ha consolidado). Con qué tipo de modelo originario se asocia cada una de las modalidades que puede revestir el proceso de institucionalización.

El modelo originario

Las características organizativas de cada partido dependen de cómo este haya nacido y se haya consolidado. Duverger distinguirá entre partidos de creación interna (origen parlamentario) y aquellos de creación externa (nacimiento depende de la acción de grupos y asociaciones que actúan en la sociedad civil; partidos de masas).

Criticando la visión de Duverger el autor apela a otra teoría para definir el modelo originario de creación de cada partido. Se puede producir por medio de penetración territorial, difusión territorial o por una combinación de ambas modalidades. Penetración cuando desde un centro que controla se dirige el desarrollo hacia la periferia, es decir la construcción de agrupaciones locales e intermedias. Difusión cuando el desarrollo se produce por generación espontánea, cuando las élites locales constituyen las agrupaciones locales del partido.

Otro factor importante en la caracterización del modelo originario es la presencia o ausencia de una institución externa que patrocine el nacimiento del partido. Si existe tal institución será un “brazo político” de esa institución.

Un tercer factor a considerar es el carácter carismático o no de la formación del partido. Cuando el partido es creación de un líder que aparece como el creador e intérprete indiscutido de un conjunto de símbolos políticos.

La institucionalización

La institucionalización es en efecto el proceso mediante el cual la organización incorpora valores y fines de los fundadores del partido. El paso de una organización fungible (puro instrumento para la realización de ciertos fines) a la institución, mediante ésta los fines organizativos adquieren valor por sí mismos, se incorporan a la organización y se convierten en inseparables. Los procesos de institucionalización son especialmente dos que se desarrollan en modo simultáneo: desarrollo de intereses en el mantenimiento de la organización y el desarrollo y la difusión de lealtades organizativas. Todo los partidos viven un institucionalización en la medida que intentan sobrevivir, pero algunos terminan siendo instituciones débiles y otras fuertes. De aquí surge la hipótesis de que los partidos se diferencian principalmente por el grado de institucionalización alcanzado que a su vez está en función de las modalidades del proceso de formación del partido y del tipo de modelo originario.

La institucionalización organizativa puede ser medida según dos dimensiones: el grado de autonomía alcanzado por la organización y el grado de sistematización de interdependencia entre las distintas partes de la organización.

Existe autonomía cuando la orga desarrolla su capacidad para controlar directamente los procesos de intercambio con el ambiente. Es dependiente cuando los recursos indispensables para su funcionamiento son controlados desde el exterior,

La segunda dimensión se refiere a la coherencia estructural interna de la organización. Una orga puede ser de tal clase que deje amplia autonomía a sus propios subsistemas internos, en este caso el grado de sistematización es bajo, un grado amplio implica una fuerte interdependencia entre las diversas subunidades, garantizado por un control centralizado. Cuanto menor es el grado de sistematización tanto más disperso se halla el control sobre las zonas de incertidumbre.

Las dos dimensiones tienden a estar ligadas entre sí en el sentido de que un bajo nivel de sistematización organizativa implica a menudo una débil autonomía respecto al ambiente.

Una orga con elevado grado de institucionalización posee normalmente más defensas frente a los retos ambientales que una débilmente institucionalizada (ya que sus instrumentos de control sobre la incertidumbre se hayan concentrados en el centro). Sin embargo, una institución fuerte puede ser más frágil que una débil porque cuando el nivel de sistematización es elevado, un golpe en un parte de la orga repercute en el resto. Cuando es bajo, la autonomía relativa de las distintas partes de la organización permite aislar fácilmente la crisis más fácilmente.

Un partido fuertemente institucionalizado es un partido en el que los cambios son lentos, limitados, penosos, puede fácilmente romperse por su excesiva rigidez.

La institución fuerte y la institución débil: dos tipos ideales

	Institucionalización fuerte	Institucionalización débil
Coalición dominante	Cohesionada. Subdividida en facciones	Dividida. Subdividida en tendencias
	Institucionalización fuerte	Institucionalización débil
Reclutamiento de élites	Desarrollo centrípeto, existe un centro fuerte. Sólo se puede ascender dentro del partido mediante la cooptación del el centro. Estructura de embudo, requiere convergencia vertical hacia el centro.	Desarrollo centrífugo. Vértice está constituido por muchos grupos que controlan recursos de poder. Pueden distribuir incentivos organizativos. Para ascender es preciso caracterizarse como parte de un grupo contra todos los demás
Estructura de oportunidades	Sistema de desigualdades en el interior tiende a ser autónomo e independiente del sist. de desigualdades sociales.	Sist de desigualdades interno menos autónomo.
Autonomía respecto al ambiente	Alto grado. Desigualdades internas tienden a ser causadas por factores endógenos.	Reducido. Desigualdades internas tienden a ser causadas por factores exógenos.
Participación	De tipo profesional: los criterios que regulan su sistema de desigualdad serán los propios de una estructura profesional burocrática. Profesionales de carrera. Integración vertical de las élites que nacen y se crían dentro de la organización. Menos relaciones de clientela con el exterior, menor corrupción.	De tipo civil: mediante la transferencia a la organización de recursos externos, en estrecha relación con el sistema de desigualdades sociales. Discontinuidad en la participación. Integración horizontal. Mayor relaciones de clientela con el exterior, más corrupción.
Subcultura del partido	Más extendida. Partido de integración social. Más rasgos de “una sociedad dentro de la sociedad”.	No desarrollará una fuerte subcultura. Tiene que adaptarse a su base social.

Modelo Originario e institucionalización: una tipología

Modelo originario	Institucionalización
Penetración	Fuerte
Difusión	Débil

Organización patrocinadora externa	Institucionalización
Ausencia	Fuerte
Existencia	Débil

Institucionalización
	Fuerte	Débil
Legitimación externa	1	2
Legitimación interna	3	4

1: Partidos comunistas. Legitimación externa y coalición dominante cohesionada. Penetración territorial. INSTITUCIÓN FUERTE

2: Partidos laboristas (in primis laborista británico). Difusión territorial. Coalición heterogénea, dividida. INSTITUCIÓN DÉBIL.

3: Los partidos que Duverger señala como de creación interna. Centro que desarrolla al partido por medio de penetración territorial, centro cohesionado. FUERTE. Partidos conservadores.

4: Partidos nacidos de federaciones. Desarrollo inicial por difusión. Coalición débil.

El carisma personal: un caso anormal

La institucionalización de un partido carismático es rarísima. Casi ningún partido logra sobrevivir a su fundador. En el caso que logre institucionalizarse se mantendrá, probablemente, con una fuerte centralización en el seno, institucionalización fuerte.

MODELOS DE PARTIDO- cap. 4: la Institucionalización

A. Panebianco

Premisa

Þ un partido, como cualquier organización, es una estructura en movimiento q evoluciona, se modifica a lo largo del tiempo y reacciona a los cambios exteriores, al cambio de los ambientes en q opera y en los q se halla inserto.

Þ los factores q inciden mayormente s/ la estructura organizativa de los partidos, los q explican su fisonomía y funcionamiento, son su historia organizativa (cómo la organización nació y se consolidó) y las relaciones q en cada momento establece son un entorno sujeto a continuos cambios.

Þ conceptos centrales p/ análisis:

- Modelo originario: factores q dejan su huella en la organización y definen sus características originarias.

- Institucionalización: forma en q la organización se ha consolidado.

El modelo originario

Þ toda organización lleva una huella de las características q se dieron en su formación y de las decisiones pol-administrativas más importantes adoptadas por sus fundadores, de las decisiones q modelaron a la organización.

Þ critica la distinción de Duverger e/ origen interno y externo como eje básico de la diferenciación e/ partidos con respecto a su génesis Þ necesidad de modelo más complejo.

Þ 3 factores q contribuyen a definir modelo originario particular de c/ partido:

- Modo en q se inicia y se desarrolla la construcción de la organización: por penetración o difusión territorial Þ diferente impacto s/ modo de formación de la coalición dominante y s/ su grado de cohesión interna.

- Presencia o no de una institución externa q patrocine el nacimiento del partido Þ diferentes fuentes de legitimación de los líderes: partidos delegitimación externa y legitimación interna.

- Carácter carismático o no de la formación del partido Þ carisma puro o de situación (# capacidades del líder p/ plasmar a su gusto las características de la organización).

La institucionalización

Þ en la fase de gestación (organización en construcción) los líderes, carismáticos o no, desempeñan un papel crucial Þ importancia de la ideología organizativa en plasmación de la organización q está construyéndose Þ constitución de una identidad colectiva: definida en relación con metas ideológicas q líderes seleccionan y no en relación con la org misma.

Þ institucionalización: proceso por el q la org incorpora los valores y fines de los fundadores del partido Þ paso de la org como instrumento p/ realización de ciertos fines a la institución Þ la org adquiere un valor en sí misma, se le incorporan los fines y se convierten inseparables de ella Þ los objetivos se articulan con las exigencias de la org.

Þ 2 procesos simultáneos q provocan la institucionalización:

- Desarrollo de intereses en el mantenimiento de la org por parte de los dirigentes.

- Desarrollo y difusión de lealtades organizativas.

® gracias a ellos el proceso de construcción del partido adquiere cuerpo y vitalidad, dando lugar a una org q, al consolidar sus estructuras, se autonomiza, + o -, del medio exterior

Þ ambos procesos están ligados a la formación de un sistema interno de incentivos:

- desarrollo de int organizativos vinculado a q, desde sus primeras fases, la org debe distribuir incentivos selectivos a algunos de sus miembros (cargos de prestigio, por ej.).

- desarrollo de lealtades organizativas vinculado con la distribución de incentivos colectivos -de identidad- a los miembros de la organización (los militantes) y a una parte de los usuarios externos (el electorado fiel) Þ proceso p/ formación de una identidad colectiva guiada y plasmada por los fundadores del propio partido.

Þ todos los partidos tienen q institucionalizarse en cierta medida p/ sobrevivir, pero en ciertos casos el proceso desemboca en institucionesfuertes y en otros a instituciones débiles Þ hipótesis del autor: los partidos se diferencian principalmente por el grado de institucionalización alcanzado, el q a su vez está en función de las modalidades del proceso de formación del partido y del tipo de modelo originario.

Þ institucionalización organizativa puede medirse s/ 2 dimensiones:

1. Grado de autonomía respecto del ambiente alcanzado por la org. Þ es autónoma cuando desarrolla su capacidad p/ controlar directamente los procesos de intercambio con el ambiente (fuerte control s/ entorno Þ reducción de las áreas de incertidumbre ambiental) # es dependiente cuando los recursos indispensables p/ su funcionamiento son controlados desde el exterior por otras org.

2. Grado de sistematización de interdependencia e/ las # partes de la org. (coherencia estructural interna de la org) Þ el grado: es bajo cuando las subunidades controlan autónomamente, son indep del centro e la org, los recursos necesarios p/ su financiamiento # es alto cuando hay una fuerte interdep e/ las # subunidades, garantizada por un control centralizado de los recursos organizativos y de los intercambios con el entorno.

® ambas dimensiones tienden a ligarse e/ sí: un bajo nivel de sistematización organizativa implica generalmente una débil autonomía respecto al ambiente (ver cuadro pág. 26).

Þ cuanto más autónoma es la org respecto del ambiente, tanto más definidas son sus fronteras.

Þ cuanto más alto es el grado de sistematización, tanto más se concentra el control s/ las zonas de incertidumbre (particularmente s/ las relaciones con el entorno) Þ la consecuencia de un alto nivel de sistematización es una mayor homogeneidad e/ las subunidades (éstas no se diferencian por la extracción de recursos de # sectores del entorno).

Þ ningún partido está totalmente falto de autonomía, ni ésta es tan fuerte como el “partido de masas” de Duverger.

Þ una org con un alto grado de institucionalización:

- posee más defensas frente a los retos ambientales porq sus instrumentos de control s/ la incertidumbre ambiental se hallan concentrados en el centro y no dispersos e/ las subunidades Þ esto produce un fuerte control s/ la distribución de los incentivos organizativos.

- limita los márgenes de maniobra de los actores internos (la org se impone s/ los actores).

- es un partido en el q los cambios son lentos, limitados; es una org q puede romperse fácilmente por su rigidez antes q realizar cambios repentinos y profundos.

Þ cuando el nivel de sistematización es alto una crisis q golpee una parte de la org repercutirá rápidamente s/ todas las demás # cuando el nivel es bajo la autonomía relativa de las # partes de la org permite aislar más fácilmente la crisis.

La institución fuerte y la institución débil: dos tipos ideales

Þ cuanto más institucionalizado se halle el partido, menos organizados serán los grupos internos (ver figura pág. 29)

Þ en un partido fuertemente institucionalizado, debido a la cohesión de su coalición dominante, el reclutamiento de las élites suele tener un desarrollo centrípeto: en el partido existe un centro fuerte q monopoliza las zonas de incertidumbre y la distribución de los incentivos, por lo q la forma de ascender dentro del partido es hacerse cooptar por el centro # en un partido débilmente institucionalizado el reclutamiento tiene un desarrollo centrífugo: para ascender hay q caracterizarse políticamente como parte de un grupo (facción concreta) contra todos los demás grupos.

Þ una institución fuerte tiende a crear en su interior un sistema de desigualdades, autónomo e independiente del sistema de desigualdades sociales # una institución débil tendrá un sistema de desigualdades internas menos autónomo.

Modelo originario e institucionalización: una tipología

Þ un desarrollo por penetración tiende a producir una institución fuerte (existe una elite cohesionada q imprime un fuerte desarrollo a la org naciente) # un desarrollo por difusión tiende a producir una institución débil (existe muchas élites q controlan recursos organizativos y la org tiene q desarrollarse por federaciones, a través de compromisos y negociaciones e/ una pluralidad de grupos).

Þ hipótesis de q s/ el tipo de legitimación (interna, externa “nacional” -corporaciones- o externa “extranacional”) se darán distintos niveles de institucionalización: partidos de legitimación externa desembocan, generalmente, en una institución débil # es más fácil q los procesos de institucionalización más fuertes se produzcan en partidos de legitimación interna Þ con excepción de los partidos comunistas, patrocinados por una org externa (Comintern).

El carisma personal: un caso anormal

Þ la presencia del carisma es incompatible con la presencia simultánea de una org patrocinadora, la cual sólo tolera formas de carisma de situación # carisma puro q genera, simultáneamente, una coalición dominante unida a pesar de la ausencia de un proceso de institucionalización organizativa y rompe el vínculo e/ el grado de institucionalización y el grado de cohesión de la coalición dominante, por el q cuanto más elevada era la institucionalización más unida aparecía la coalición dominante Þ la cohesión existe, a pesar de las # tendencias en la coalición dominante, porq el líder las une, y las luchas entre ellas es por asegurarse una mayor protección y favores por parte del líder Þ el reclutamiento de las élites tiene un desarrollo centrípeto y la organización está fuertemente centralizada.

Þ en un partido carismático se dan simultáneamente una ausencia de institucionalización y una fuerte centralización de la autoridad Þ el líder no tiene interés en favorecer un reforzamiento de la org acentuado q inevitablemente sentaría las bases para una emancipación del partido de su control Þ posición análoga a la de la org patrocinadora externa.

Conclusión

Þ tipología q identifica relaciones q pueden establecerse a nivel de hipótesis e/ modelo originario (variable independiente) y nivel de institucionalización (variable dependiente):

	Modelo originario	Institucionalización	Ejemplos
1	Difusión territorial	Débil	Part. Liberales
	Penetración territorial	Fuerte	Part. Confesionales
2	Legitimación interna	Fuerte	Part. Conservadores
	Legitimación externa nacional	Débil	Part. Laboristas
	Legitimación externa no-nacional	Fuerte	Part. Comunistas
3	Carisma	Inexistente/Fuerte	Nacionalsocialismo y Fascismo Italiano

Þ cuando es puesta a prueba existen # condiciones ambientales q se convertirán en variables operativas y perturbadoras e/ el modelo originario de los # partidos y el nivel de institucionalización alcanzado por éstos.
Lijphart
Democracias Modernas Cap 14
Modelos de Democracias Racionales, Modelos Establecidos y Modelos Empíricos

Ver al MODELO em 3 sentidos:
RACIONAL
ESTABLECIDO a cual corresponden los mod. Mayoritario y de consenso
EMPIRICO (+ énfasis)

Modelos Racionales
Los modelos mayoritario y de consenso son modelos racionales con una lógica interna
M. Mayoritario : Forma Lógica: “se debe concentrar tanto poder político como sea posible en manos de la mayoría”
M. de Consenso: Forma Lógica: “el poder político debe estar repartido y se debe compartir de diversas maneras”
Sin embargo no siempre coinciden los extremos lógicos con la realidad, por límites prácticos y las condiciones de cada país.
Unicameral (Dem. Mayoritaria)  Bicameral Sinfín de cámaras (Dem. de Consenso)

Modelos Establecidos
Ya que suponen alternativas fundamentales sobre las cales resolver para introducir o fortalecer un régimen democrático, mayoritario o de consenso, en una sociedad homogénea se recomiendan soluciones mayoritarias y en heterogéneas de consenso.
Mientras que los modelos mayoritarios se asemejan a borradores constitucionales, los modelos de democracia de consenso precisan decisiones sobre cuales de las formas prácticas adoptar (ante un sistema electoral proporcional, la posibilidad de escaños suplementarios, magnitud de distrito, etc.) Esta característica de las dem. De consenso la convierte en un modelo con mayor dificultad de aplicación pero le permite mayor adaptación a las necesidades de un país concreto.
Mientras que el modelo mayoritario es mas simple, el mod. De consenso es mas flexible.

Modelos Empíricos
El autor busca hallar pautas empíricas generales según concentración de características para identificar grupos de regimenes democráticos parecidos. A través de un análisis por factores clasifica a 25 regimenes democráticos en: Mayoritarios, Mayoritarios Federales, Consensual unitarios y Consensuales. Sin embargo para identificar los casos intermedios precisa una clasificación en nueve categorías
Concluye que el agrupamiento sugiere tres causas explicativas desarrolladas a lo largo del libro:
El grado de Pluralismo: Clara relación entre el grado de pluralismo de la sociedad y el tipo de régimen que tienen, donde las sociedades mas plurales tienden a ser dem. Consensuales.
Volumen de la Población: Fuerte ligazón entre el volumen de población de un país y la incidencia del bicameralismo o unicameralismo, pues este último y una población pequeña pueden ir de la mano.
La influencia de las culturas: Influencia del modelo de Westminster en los países de la orbita cultural británica tendientes a ser regimenes democráticos mayoritarios.

Constituciones y prácticas reales


Orden por constitución


Por prácticas reales

Hallazgos

Águila de dos cabezas

Hipótesis


Duverger: Jaque al Rey

El autor busca estudiar el semipresidencialismo. Para eso, contrastara las constituciones formales de los 7 casos de semi-presidencialismo con las prácticas reales. “Las constituciones se parecen a las reglas de un juego cuyas posiciones verían según la capacidad de los competidores, la composición de los equipos, sus elecciones estratégicas, las alternativas del encuentro. Una constitución no modela un solo esquema gubernamental, sino muchos, cuya aplicación depende del estado de fuerzas en juego. Regímenes políticos diferentes pueden en consecuencia desempeñarse en el mismo marco jurídico” (pág. 72).

¿Qué países pueden ser catalogados como semipresidencialistas? Duverger da siete casos: Finlandia, Islandia, la Alemania de Weimar, Portugal, Austria, Francia (Quinta república) e Irlanda.
Para continuar, da una definición simple del semipresidencialista como “un régimen donde el jefe de Estado no tiene su parte de los privilegios de su homólogo americano Elegido como él mediante sufragio universal, no posee empero, la totalidad del poder gubernamental, quedando lo principal en manos del primer ministro y de su equipo, quienes dirigen normalmente la política de la nación de acuerdo con un parlamento que puede derribarlos” (pág. 79). Así, Duverger coloca a los países en una escala a partir del poder que la constitución le da al presidente: 1) Finlandia, 2) Islandia, 3) Weimar, 4) Portugal, 5) Austria, 6) Francia, 7) Irlanda.
Pero en los regímenes semipresidenciales la disparidad entre las reglas y las prácticas reales es tan importante como en cualquier otro país democrático. Entonces, Duverger construye otra escala a partir del poder que los presidentes tienen en la práctica: 1) Francia, 2) Finlandia, 3) Weimar, 4) Portugal, 5) Austria, 6) Islandia, 7) Irlanda. De este análisis cualitativo, puede Duverger establecer una escala mucho más real. (Ver cuadro pág. 80).

De esto, Duverger encuentra los siguientes hallazgos.
Primero, los sistemas semipresidencialistas en la práctica difieren de las reglas formales.
Segundo, constituciones semipresidencialistas diferentes, en la práctica real coinciden.
Tercero, constituciones semipresidencialistas similares en la práctica real de funcionamiento difieren.
La cuestión es, por supuesto, explicar estas contradicciones. Para esto, Duverger recurre a la metáfora del águila de dos cabezas: el cuerpo es el sistema, con una cabeza parlamentaria y otra presidencial. Así, el autor pasa a analizar ambos tipos de sistema.
Con respecto al sistema presidencial, resalta que lo que da más poder al presidente es el ser electo separadamente del parlamento. Pero esto solo no explica el águila de dos cabezas.
Luego, pasa al sistema parlamentario, en el que el primer ministro se refuerza por una mayoría homogénea. Aún así, esto tampoco explica la contradicción.

Para explicarlo, Duverger se concentra en el caso de Austria. Esto le permite indicar que el funcionamiento real depende de dos variables: 1) El tipo de mayoría (su consistencia) y 2) la relación del presidente con dicha mayoría (puede ser miembro de la mayoría o no). A partir de esta hipótesis construye una tipología: “Retiene dos factores solamente, en los cuales se asiente todo el mecanismo del régimen: la consistencia de la mayoría parlamentaria y la situación del presidente con referencia a esta mayoría.



Relación con la mayoría


Tipo de mayoría

Entrecruzándolas, se traza una red de transformación que representa la posición que tiende a adquirir el jefe de Estado en todas las situaciones concebibles” (pág. 118).
¿Cuáles son las categorías de la variable? Por el lado de las relaciones entre el presidente y la mayoría, estas pueden ser:
1. Jefe de mayoría
2. Opositor
3. Miembro de la mayoría
4. Neutro
Por el lado del tipo de mayoría, las categorías son:
1. Monolítica
2. Coalición de partido dominante
3. Coalición equilibrada
4. Casi mayoría
5. Ausencia de mayoría

De entrecruzar estas variables salen toda una serie de posibilidades que se muestran en el cuadro de la pág. 119.