Hechos: En virtud de una demanda promovida por reajuste de haberes previsionales, la Cámara de la Seguridad Social declaró la inconstitucionalidad de los 53 y 55 de la ley 18.037, y la consiguiente actualización del haber con posterioridad al 1 de abril de 1991. El organismo estatal interpuso recurso extraordinario federal. La Corte Suprema de Justicia de la Nación, por mayoría, revocó la sentencia apelada.

Sumarios:
1. — El art. 14 bis de la Constitución Nacional, en cuanto establece la garantía de movilidad de las prestaciones previsionales, no especifica el procedimiento a seguir para el logro del objetivo propuesto para la evolución del haber, dejando librado el punto al criterio legislativo.
2. — La reforma constitucional de 1994 ha incorporado los derechos consagrados en ciertos tratados internacionales, como la Declaración Universal de Derechos Humanos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que vinculan los beneficios sociales a las concretas posibilidades de cada Estado. Esas referencias resultan idóneas para interpretar el alcance de la movilidad establecida en el art. 14 bis de la Constitución Nacional, de modo que la atención a los recursos disponibles del sistema puede constituir una directriz adecuada para determinar el contenido económico de la movilidad jubilatoria.
3. — El alcance y contenido de la garantía constitucional de movilidad de las prestaciones previsionales no son conceptos lineales y unívocos que dan lugar a una exégesis única, reglamentaria e inmodificable, pues, opuestamente, son suceptibles de ser moldeados y adaptados a la evolución que resulte de las concepciones políticas, jurídicas, sociales y económicas dominantes en la comunidad en un momento dado.
4. — El Poder Legislativo tiene la atribución de sopesar las influencias que las concepciones políticas, jurídicas, sociales y económicas dominantes en la comunidad en un momento dado y las diferentes situaciones por las que atraviesa la sociedad proyectan sobre la oportunidad, el mérito y la conveniencia para dotar de una determinada extensión y cualidad a todo el sistema de la seguridad social, del que forma parte la cláusula constitucional de movilidad de las prestaciones previsionales.
5. — Los criterios de la razonable adaptación del haber previsional, de la necesaria relación de proporcionalidad con el correspondiente a la actividad y del carácter sustitutivo del mismo, fueron enunciados por la Corte Suprema de Justicia de la Nación sólo a partir de la inteligencia de textos legales que reglamentaron la garantía constitucional de movilidad de las prestaciones. Por tanto, no cabe elevar dichos criterios a la categoría de principios cardinales o axiomáticos, amalgamados a la cláusula constitucional referida, convirtiéndolos así en una valla infranqueable para la razonable discreción del Congreso de la Nación.
6. El método establecido por la ley 18.037 para llevar a cabo la movilidad de los haberes previsionales configura, indisimulablemente, una de las distintas alternativas -de fuente legal- para la actualización de créditos con fundamento en la depreciación de la moneda, que al igual que todas las restantes ha quedado comprendida dentro de las disposiciones derogadas por los arts. 7º, 10 y 13 de la ley 23.928 (Adla, XXXVI-D, 3082; LI-B, 1752).
7. — Es objetable concluir que el art. 160 de la ley 24.241 reconoció la vigencia del mecanismo de movilidad dispuesto por la ley 18.037 con posterioridad al 1º/4/91, pues la referencia a la operatividad de las leyes que tengan una fórmula de movilidad distinta a la del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones admite como única comprensión posible el reenvío a los diversos estatutos que contemplan un método distinto al del régimen general de jubilaciones sancionado por las leyes 18.037 y 18.038 (Adla, LIII-D, 4135; XXXVI-D, 3082; XL-B, 1246).
8. — La movilidad reconocida por el art. 160 de la ley 24.241 (Adla, LIII-D, 4135) debe ser interpretada como únicamente dirigida a las prestaciones no comprendidas en el régimen general de jubilaciones y pensiones y, por ende, sujetas a estatutos especiales con un sistema distinto para la movilidad de los haberes.
9. Dado que la ley 23.928 tuvo como efecto impedir el cómputo de la depreciación monetaria como factor de medición, desapareció el presupuesto del sistema de movilidad previsional instrumentado por las leyes 18.037 y 21.451 (Adla, LI-B, 1752; XXXVI-D, 3082; XXXVI-D, 3573) para resguardar el contenido de las prestaciones de la erosión constante del signo monetario. Ausente el objetivo que justificó su institución, continuar aplicando dicho sistema importaría una violación legal y conduciría a resultados absurdos, desvinculados de la realidad económica.
10. Si bien ninguna ley puede hacer caducar beneficios jubilatorios concedidos, la protección de los derechos adquiridos no alcanza en igual grado a la cuantía de los haberes, pues éstos pueden limitarse en lo sucesivo, de acuerdo con exigencias superiores de una política salvadora de su propia subsistencia, de su desenvolvimiento regular o por razones de interés colectivo que hacen al bienestar general, siempre que no resulten sustancial y arbitrariamente alterados.
11. — Dado que las relaciones jurídicas provenientes de leyes jubilatorias no son contractuales ni privadas, sino de derecho público y de manifiesto carácter asistencial, no es forzoso que exista una estricta proporcionalidad entre los aportes recibidos y las prestaciones acordadas por las cajas.
12. La decisión del Congreso de la Nación -adoptada en el marco de una situación de emergencia- de eliminar el mecanismo de movilidad de los haberes previsionales sustentado en una cláusula de ajuste que discrecionalmente había establecido con anterioridad, y de sustituirlo -mediante las leyes 24.241 y 24.463 (Adla, LIII-D, 4135; LV-C, 2913)- por un sistema de distinta naturaleza, no irroga agravio constitucional alguno, pues no existe un derecho adquirido al mantenimiento de las leyes y porque la impugnación de inconstitucionalidad no es pertinente cuando su fin no es la inaplicabilidad del texto objetado, sino el restablecimiento de un régimen derogado.
13. — El sistema de movilidad del haber previsional establecido por la ley 18.037 fue derogado por la ley 23.928. Asimismo, no difieren sustancialmente el art. 7º, apart. 1º, y el art. 10 de la ley 24.463 (Adla, LI-B, 1752; LV-C, 2913). En efecto, el primero contempla el supuesto específico de la movilidad de las prestaciones, razón por la cual adquiere el carácter de una norma especial frente al segundo, que tiene naturaleza general.
14. El art. 7º, apart. 1º, inc. b) de la ley 24.463 se adecua al principio de irretroactividad de la ley, en la medida en que lo dispuesto con referencia a la movilidad del haber previsional con posterioridad al 1/4/91 guarda fundada armonía con la derogación ordenada por la ley 23.928 de todas las leyes que, como la 18.037 (Adla, LV-C, 2913; LI-B, 1752; XXXVI-D, 3082), contemplaban fórmulas de ajuste en base a índices que reflejaban la depreciación de la moneda.
15. — De una adecuada integración del art. 7º, apart. 1º, inc. b) de la ley 24.463 con las resoluciones encargadas de llevar a cabo la movilidad del haber previsional, se verifica la frustración del propósito enunciado, que afecta en forma directa e inmediata la operatividad de la cláusula constitucional que se intentó reglamentar, por el lapso transcurrido desde el 1/4/91 hasta la aplicación del sistema contemplado por la ley 24.241 (Adla, LV-C, 2913; LIII-D, 4135). Por ello, corresponde declarar la inconstitucionalidad del art. 7º de la ley 24.463 y ordenar que desde el 1/4/91 y hasta el 31/3/94 se aplique por cada año una movilidad del 3,28 %, que sumada a la variación del AMPO durante la vigencia de la ley 24.241 arroja un total acumulado por todo el período de 13,78 %.
16. — La aplicación, desde el 1/4/91 y hasta el 31/3/94, de una movilidad del 3,28% por cada año, que sumada a la variación del AMPO durante la vigencia de la ley 24.241 arroja un total acumulado por todo el período de 13,78%, queda limitada a que los haberes previsionales no excedan los porcentajes establecidos por las leyes de fondo, límite que para el caso impide todo reconocimiento de un monto mensual del beneficio que supere las proporciones fijadas por el art. 49 de la ley 18.037 (Adla, LIII-D, 4135; XXXVI-D, 3082) sobre los haberes de actividad.
17. — Son constitucionales los topes previstos en el art. 55 de la ley 18.037 (Adla, XXXVI-D, 3082), pues la fijación de haberes máximos en materia de jubilaciones y pensiones hace a la previsibilidad de las erogaciones y constituye un valor inherente a la eficiencia del sistema previsional instaurado, circunstancia que torna razonable entender incluida la movilidad dentro de los máximos que establece el Poder Legislativo para los haberes jubilatorios. Ello permite alcanzar una distribución justa y general de los beneficios previsionales, con resultados eficaces.
18. — El art. 14 bis de la Constitución Nacional reconoce el derecho a la movilidad de las jubilaciones sin fijar pauta alguna al efecto, por lo que queda librado a la prudencia del legislador establecer las condiciones en que aquél se hará efectivo, pero, sin que puede ser desvirtuado ni alterado por las normas regulatorias pertinentes, pues, está en juego el cumplimiento de una disposición constitucional en función de una normativa que debe ser razonable y que no puede desconocer el derecho reglamentado (del voto del doctor Boggiano).
19. — El monto de los haberes provisionales debe ser acorde con el carácter sustitutivo que deben mantener las prestaciones, pero, esta última adecuación no puede prescindir de las concretas posibilidades financieras del sistema, ya que lo contrario significaría la quiebra de éste que –en función del principio de solidaridad que informa al régimen previsional– se nutre de los aportes de quienes se encuentran en actividad en beneficio de los pasivos e, indirectamente, de los propios activos para cuando –en su momento– cesen de revistar en esta situación (del voto del doctor Boggiano).
20. — La finalidad del art. 7º, inc. 1º, apart. b) de la ley 24.463 fue la de unificar –para el período comprendido entre el 1º de abril de 1991 y la fecha de promulgación de la norma– el sistema de movilidad de las prestaciones correspondientes a todos los regímenes jubilatorios mediante un procedimiento de delegación al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación (del voto del doctor Boggiano).
21. — El art. 14 bis de la Constitución Nacional es un enunciado puramente programático, que requiere para su funcionamiento del dictado de disposiciones concretas por parte del legislador, quien está habilitado, en consecuencia, para fijar sus alcances y modalidades (del voto del doctor Vázquez).
22. — El La movilidad de las prestaciones provisionales que los constituyentes consagraron en el art. 14 bis de la Constitución Nacional no tiene porqué estar necesariamente relacionada con la actualización de la moneda (del voto del doctor Vázquez).
23. — El incumplimiento de las obligaciones a cargo de la autoridad de aplicación, al no disponer movilidad alguna de los haberes previsionales por un período mayor a tres años es inadmisible, por lo que el art. 7º, inc. 1º, apart. b) de la ley 24.463 es inconstitucional por omisivo del voto del doctor Vázquez).
24. — Las jubilaciones y pensiones no constituyen una gracia o un favor concedido por el Estado, sino que son consecuencia de la remuneración que los jubilados percibían como contraprestación laboral, con referencia a la cual efectuaron sus aportes y como débito de la comunidad por dichos servicios, por lo que una vez acordados configuran derechos incorporados al patrimonio y ninguna ley posterior podrá abrogarlos más allá de lo razonable, pues encuentran como valla infranqueable expresas garantías constitucionales (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert).
25. — Si bien el art. 14 bis de la Constitución Nacional, al consagrar la garantía de movilidad de las jubilaciones, no ha establecido pauta alguna al efecto, dejando librado a la prudencia del legislador establecer las condiciones en que se hará efectiva, tal derecho no puede ser desvirtuado ni alterado por las normas regulatorias pertinentes, pues está en juego el cumplimiento de una disposición constitucional (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert ).
26. — La movilidad de las jubilaciones no es el mero ajuste por inflación medido con relación a un índice periódico vinculado con alguna variable económica, sino que es una previsión de orden constitucional que tiene profundo contenido humanitario y social, y que debe ser acatada por los tres poderes del Estado (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert).
27. — El art. 160 de la ley 24.241 mantuvo su vigencia hasta el dictado de la ley 24.463 (Adla, LIII-D, 4135; LV-C, 2913), que dispuso su derogación sin asignarle efectos retroactivos a ese acto, hecho que permite afirmar que el art. 7º, inc. 1º, apart. b) de la ley 24.463 no armoniza con lo establecido por la ley 24.241 en lo relativo a la movilidad del haber previsional por el período no alcanzado por la derogación, a la vez que se opone a las demás prescripciones del mismo cuerpo legal (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert).
28. La ley 23.928 no ha tenido en vista suprimir la reglamentación del art. 53 de la ley 18.037 (Adla, LI-B, 1752; XXXVI-D, 3082) del derecho reconocido por el art. 14 bis de la Constitución Nacional, ni establecer pauta alguna sobre el tema, pues de su contenido y espíritu no surge motivación válida que permita sostener una afirmación opuesta (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert).
29. La movilidad de los haberes previsionales prevista por el art. 53 de la ley 18.037, mediante la utilización de un índice oficial que mide las variaciones salariales producidas efectivamente desde el 1/4/91, no constituye una forma de indexación por desvalorización monetaria prohibida por la ley 23.928 (Adla, XXXVI-D, 3082; LI-B, 1752). Por tanto, dicho régimen de movilidad no fue derogado por la ley 23.928 (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert).
30. De existir alguna duda acerca de si la ley 23.928 derogó la movilidad de los haberes previsionales reglamentada por el art. 53 de la ley 18.037 (Adla, LI-B, 1752; XXXVI-D, 3082), corresponde resolver negativamente la cuestión, por aplicación del principio “in dubio pro justicia socialis” (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert).
31. Dado que el art. 53 de la ley 18.037 no fue derogado por la ley 23.928 (Adla, XXXVI-D, 3082; LI-B, 1752), el cambio de las condiciones fácticas y la publicación oficial de las variaciones del nivel general de las remuneraciones registradas por la Secretaría de Seguridad Social (art. 53, ley 18.037 -LV-C, 2913-), permiten que las disposiciones respectivas puedan aplicarse al período anterior a la vigencia de la ley 24.463, sin mengua del derecho reconocido en la norma constitucional (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert).
32. — El incumplimiento de la autoridad de aplicación de dictar las disposiciones de reajuste que debían reflejar las variaciones del nivel general de remuneraciones a los efectos de la movilidad del haber previsional, determinó que la cámara a quo sustituyera el módulo de reajuste previsto en dicho artículo por otros indicadores de la economía. En tal situación corresponde atenerse a lo así resuelto, más allá de la inconveniencia de adoptar soluciones pretorianas, pues la aplicación de la pauta del art. 53 importaría un mayor perjuicio para el organismo previsional en relación a lo dispuesto por la cámara, que ha sido consentido por el beneficiario de la jubilación, y de tal modo conduciría a una “reformatio in pejus” (Del voto en disidencia de los doctores Belluscio, Petracchi y Bossert).
33. — La jubilación constituye una consecuencia de la remuneración que percibía el beneficiario como contraprestación de su actividad laboral una vez cesada ésta y como débito de la comunidad por dicho servicio, lo que privilegia como principio el de la necesaria proporcionalidad entre el haber de pasividad y el de actividad (del voto en disidencia del doctor Fayt).
34. — Es flagrante la inconstitucionalidad del art.7, inc.1, apartado b) de la ley 24.463, ya que además de avanzar en su regulación sobre períodos abarcados por una norma que regía en plenitud, establece un dispositivo de movilidad sin contenido concreto, ya que no ha sido regularmente cumplido mediante el oportuno dictado de disposiciones por las autoridades correspondientes (del voto en disidencia del doctor Fayt).
35. — Es el sistema de la ley 18.037 -nivel general de remuneraciones- el que ha de regular la movilidad de haberes previsionales entre el 1 de abril de 1991 y el dictado de la ley 24.241, pues es evidente la incoherencia entre la realidad económica ponderada y los alcances de la movilidad de haberes reconocidos por la autoridad de aplicación (del voto en disidencia del doctor Fayt).
36. — La fijación de haberes máximos en materia de jubilaciones y pensiones ha sido convalidada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación desde su establecimiento por vía legal y reglamentaria -art.53, texto originario de la ley 18.037 y decreto reglamentario 8525/68-, porque la previsibilidad de las erogaciones máximas constituye un valor inherente a la eficiencia del sistema previsional instaurado (del voto en disidencia del doctor Fayt).
37. — El sistema de haberes máximos en materia de jubilaciones y pensiones, previsto en el art.9 de la ley 24.463, establece pautas específicas que confirman el sistema de topes que, salvo prueba en contrario, no pueden reputarse lesivas de los principios generales reconocidos en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación sobre la materia (del voto en disidencia del doctor Fayt).