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| Dirección General | Resumen del Libro de Jorge Etkin: Política, gobierno y gerencia de las organizaciones | Cat. Etkin | Año 2006 | Altillo.com |
Analizaremos problemas de las organizaciones que actúan en un ambiente complejo en lo técnico, bajo reglas de juego competitivas en lo económico, con objetivos cambiantes y grupos de interés que confrontan para llegar al poder en lo político.
Nos ubicamos en el lugar de quienes padecen la incertidumbre en sus lugares de trabajo y de los ciudadanos que quieren proteger el medio social.
Se producen tensiones por la diversidad de criterios no compatibles y contradicciones por los fines e intereses contrapuestos o antagónicos.
Esto lleva a una exigencia creciente y una presión difícil de llevar para individuos y grupos en el sistema.
Se producen avances y retroceso, rasgos de estabilidad e inestabilidad, de adaptación y aislamiento, que se dan en forma concomitante.
Esto está relacionado con la propia lógica de las relaciones y procesos cuando dejan de ser una interacción social para convertirse en una lucha cotidiana, donde no hay colaboradores sino adversarios y obstáculos a vencer con oposiciones en el plano de lo social, cultural y político.
La complejidad y la competencia también afectan la dimensión humana de los procesos, los modelos mentales, las creencias y valores de los individuos y sus relaciones en los grupos de trabajo.
Se produce un impacto en una dirección no deseable porque afecta la base de la organización, como es la cohesión y el compromiso en sus capacidades humanas.
Haremos dos aclaraciones importantes:
a) Todo sistema presenta imperfecciones y esto también se da con las formas competitivas de organización.
b) Esas imperfecciones no reflejan una intención de la Dirección, no es un estado de cosas que los ejecutivos están buscando en forma deliberada.
Las acciones mueven un ambiente inestable en un círculo vicioso donde la presión incrementa el deterioro en las relaciones.
Hablar de la mejora continua sólo cabe en el plano de lo físico o tecnológico, no en las motivaciones o ilusiones de los integrantes.
La organización se encuentra en un contexto que reclama mejoras en la calidad y cantidad de prestaciones en lo inmediato. Visto desde los clientes son demandas legítimas.
A su vez las innovaciones en la tecnología se producen en lapsos que se acortan., con períodos cada vez más cortos para el recupero de las inversiones. Estos cambios afectan de diversa manera a los distintos grupos internos, algunos de los cuales se movilizan para defender sus posiciones, mientras que otros tratan de aprovechar las oportunidades para crecer en la estructura de poder.
Se observa incongruencia en los criterios y dualidad en las acciones, en busca de aumentar los resultados, se siguen caminos no compatibles.
Coexisten el orden y el desorden, decisiones que contradicen a ciertos propósitos y la misión social de la organización.
El problema lo constituyen los fundamentos de las medidas de gobierno y las decisiones de política en cuanto a si consideran o no a la organización como un sistema social abierto.
Frente a la pérdida de valores, la desprotección y frustración de los individuos, surgen distintas explicaciones desde el Poder. Una es la de presentar los problemas humanos como un estado natural, un costo que se paga por crecer en un contexto agresivo. Son las reglas de juego de un sistema competitivo. Da por natural algo que en realidad es una elección de la Dirección y que responde a ciertos intereses.
Otra posibilidad es recurrir a la estrategia de la ilusión, es decir la movilización psíquica de los participantes. Se difunden mitos y leyendas que le dan sentido a la existencia cotidiana.
La estrategia atiende las necesidades emocionales de los individuos para hacerles sentir que son parte de un sistema que los protege. Al mismo tiempo ese marco simbólico que idealiza el éxito, los induce al esfuerzo y la mejora continuada.
Tanto los intentos de manejar las relaciones desde el poder como desde la persuasión permiten obtener resultados en el corto plazo. Pero son disfuncionales o ineficaces cuando la organización quiere alcanzar objetivos de continuidad, crecimiento y reconocimiento en el contexto social.
El doble discurso de la dirección, en un ambiente de exigencias y presiones crecientes le quita potencialidad a la organización.
La lucha por sobrevivir en un entorno agresivo interno y externo, lleva hacia las organizaciones neuróticas, a desarrollar formas de supervivencia y mecanismos de defensa.. También a ser más reactivas que proactivas en un ambiente agresivo e incierto.
Las organizaciones inteligentes intentan otros caminos que cuidan el factor humano a la vez que buscan ser eficaces. Potencian su capital intelectual que es el saber incorporado a sus memorias y cultura, más el saber de sus integrantes.
Las organizaciones denominadas de conocimiento-intensivas que sólo pueden crecer en función de la educación y capacitación.
En una organización inteligente se preocupan por la relación entre:
a)los procesos de educación y capacitación.
b)la productividad y ventajas comparativas de la organización.
El capital humano tiene que ver con la capacidad de innovar, de hacer aportes significativos y no con las rutinas.
Las empresas que quieren crecer con los conocimientos de su gente deben crear oportunidades para que el saber privado o de grupo se vuelva público y que lo tácito se convierta en explícito.
Para ello deben ampliarse los mecanismos de comunicación, incorporando a las redes informales, para compartir experiencias, realizar aprendizajes y discutir problemas nuevos. Son espacios de encuentro o talleres donde no cuenta el status jerárquico de los actores sino sus conocimientos y aportes.
Las ideas que surgen en las redes informales deben ser incorporadas, difundidas y estar disponibles para quienes las necesitan.
Para reconocer y desarrollar conocimientos como parte del activo humano, no es suficiente, porque sigue siendo un enfoque económico, que piensa en los rendimientos. Debe existir una consideración de lo social en sí mismo, como parte de la condición humana. Nos referimos a factores expresivos y emocionales como la satisfacción de formar parte del grupo social, el sentido de pertenencia y el compromiso de los individuos hacia la organización. Tiene que ver con las actitudes y disposiciones hacia el trabajo.
Esta voluntad y compromiso no tienen que ver con la capacitación o el saber individual sino con el concepto de capital social. Esto es la capacidad de trabajar en equipo.
Para crear este valor la dirección debe promover reglas democráticas, instalar formas de consulta, representación y participación de los individuos, propiciando el desarrollo de un ambiente de libertad y equidad en la organización.
Veremos cuales son los criterios que sustentan las estrategias de gobierno. Distinguiremos entre:
a) las diferencias normales o esperables que se derivan de las distintas capacidades individuales o grupales.
b) las desigualdades que son provocadas por la falta de equidad en las decisiones de conducción.
Ciertas desigualdades son propias del carácter complejo de la organización. Por los múltiples criterios que cohabitan en la misma estructura, por la relación con los diversos sectores del contexto, por las diferencias de ideas y capacidades en los individuos. De allí provienen los elementos no buscados de la desigualdad. Las medidas de gobierno reflejan una elección de prioridades y allí también hay factores de la desigualdad.
Nos referimos a las diferencias que resultan de los movimientos de fuerza y la oposición de intereses. También de los factores de poder que están actuando sobre las decisiones que en apariencia son técnicas o administrativas. Son diferencias no debatidas, no acordadas, no reconocidos. Se instalan junto con el diseño de la organización.
Existen diferencias y desigualdades que se relacionan con la realidad compleja de la organización, el hecho de que en ella coexistan el orden y el desorden. Esto se relaciona con las múltiples racionalidades que operan en ella, sociales, técnicas, económicas, políticas, culturales. Estos componentes no guardan entre sí relaciones de complementariedad.
Se provocan situaciones de crisis y conflictos por la ruptura de equilibrios previos. Así como estudiamos el impacto económico de una decisión, también podemos evaluar esa medida en términos de su equidad y justicia. La manera en que esa decisión afecta derechos o instala privilegios.
Morgan se refiere al conflicto no como un hecho disfuncional, sino como algo inherente a la relación entre los múltiples actores en la organización.
La organización avanza en su estructura que es un esquema que establece divisiones, a la vez que uniforma conductas.
Toda relación de poder pone en marcha diferenciaciones que son al mismo tiempo sus condiciones y sus efectos. Existe una dinámica de la desigualdad que estabiliza y moviliza la organización.
Los directivos actúan sobre estas desigualdades. Según su modelo de gestión, pueden atenuarlas o bien incentivarlas. Las diferencias son establecidas por la estructura y formalizadas a través de los niveles de mando, las condiciones de trabajo y la remuneración.
En el interior de estas formas autoritarias de organización se establece una dialéctica de la diferencia, la oposición activa entre grupos incluidos y excluidos, entre aceptados y rechazados. Un sistema donde se niega la igualdad de oportunidades.
La voluntad de socios y directivos instalan una democracia restringida en el ámbito de la organización. Las diferencias son sostenidas por el discurso oficial y la imagen corporativa, que muestran lo normal y lo sano en opinión del propio sistema.
Estas diferencias son creadas por las condiciones y los límites que fija la organización. No surgen naturalmente.
El concepto de diferencia nos introduce en el par conceptual de inclusión-exclusión social. Se trata de grupos que tienen un lugar marginal y empobrecido, asignado por la organización. De allí no podrán salir, porque el sistema no les da posibilidades. Las razones de su exclusión tienen que ver con rasgos que la organización utiliza para segregar.
La existencia de distintos en la organización no es análoga a la oposición de intereses, porque las partes no están en lucha.
El modelo competitivo presenta las desigualdades como alicientes porque marca los premios a los cuales pueden aspirar los actores. Las desigualdades son parte del denominado sistema de recompensas y castigos.
Es un modelo donde no hay igualdad de oportunidades, la competencia se hace en un contexto de poder que favorece a quienes sostienen el sistema y no a quienes lo cuestionan. Muestra la injusticia como el menor de los males, como la única alternativa o parte de las reglas de juego.
Estas diferencias provocadas requieren no sólo de un sistema de recompensas sino también de formas autoritarias que lo sostengan. Porque los grupos marginados no quedan como espectadores pasivos sino como actores que se sienten perjudicados.
Es un sistema excluyente, su continuidad requiere prácticas de dominación y ello es contrario al compromiso y la motivación que la propia organización necesita.
Las decisiones tienen efectos complementarios, pero también se dan en un marco de oposiciones.
La coexistencia de múltiples niveles, dominios o áreas de la organización deriva de una realidad compleja.
La organización es un intento de articular esta diversidad, en un contexto cambiante.
Los factores más importantes que hacen a la complejidad de la organización son:
a) la incertidumbre ambiental o los cambios no previsibles. Esta realidad puede analizarse con el par conceptual previsible – imprevisible, no controlable.
b) Las presiones y demandas contradictorias de los diversos actores en el medio circundante. El par conceptual autonomía - dependencia.
c) En lo interno, la pluralidad de los objetivos grupales y fines individuales. Par conceptual todo(sistema) – partes(componentes).
d) Las relaciones entre lo manifiesto(establecido) y lo oculto (subyacente). Par conceptual establecido – emergente.
e) Las diferentes interpretaciones que los individuos y grupos pueden asignar a los mensajes de la dirección, en el marco de la subculturas que ellos integran. Par conceptual signos- significación.
Existen períodos de adaptación o transición durante los cuales se observa cierta dualidad en la organización.
Una fuente de dualidad es el desplazamiento en los objetivos de forma que la organización se orienta hacia actividades que no son propias de su misión social.
La dualidad tiene el sentido de favorecer interese ocultos o bien de avanzar con proyectos a pesar de sus altos costos sociales. Es una estrategia que desvía energías, genera resistencias, crea malestar e incertidumbre. Tanto para los actores internos como para los externos.
En la organización dual, la política no se utiliza en su potencia integradora. Se convierte en una actividad sectaria, en un modo de manejar las oposiciones en favor de unos pocos.
Los factores de complejidad se pueden convertir en :
a) parte de un proceso destructivo, cuando la diversidad se intenta resolver uniformando, a través de un orden dominante.
b) parte de un proceso constructivo y dinamizador de la propia organización.
El punto (a) permite caracterizar a las organizaciones duales, cuyos directivos hablan de la unidad de esfuerzos y la visión compartida, pero que en la práctica tratan de imponer los objetivos de una minoría en el poder.
El punto (b) nos muestra los rasgos de la llamada organización inteligente, donde la dirección favorece la crítica interna y busca formas de superar las oposiciones, no de imponerse.
Las organizaciones son inteligentes cuando tienen :
a) Consenso y claridad sobre sus propósitos.
b) Capacidad de aprender de sus propias experiencias.
c) Una estructura flexible que se pone en relación con los cambios en el entorno.
d) Una cultura abierta.
e) Legitimidad en sus cuerpos de gobierno.
f) Reglas de juego convenidas, no impuestas.
g) Un claro sistema de recompensas.
h) Una red de comunicación que asegure transparencia
i) Preocupación por enriquecer las tareas y darle autonomía a los puestos de trabajo.
j) Diálogo continuado con los proveedores de recursos y destinatarios de los servicios.
En la organización inteligente, los procesos de aprendizaje de producen en dos niveles, que se diferencian por sus contenidos ( de forma o de sustancia) y la lógica presente en el comportamiento. Uno se refiere a la capacitación en nuevas tecnologías, reglas y procedimientos. Es un proceso de actualización. Otro de carácter más profundo, consiste en un proceso reflexivo, que cuestiona los esquemas mentales de los individuos, sus prejuicios y supuestos no declarados.
Son las ideas subyacentes que estás condicionando la visión de la realidad cambiante y que llevan hacia una actitud conservadora y de rechazo a todo nuevo proyecto.
Se crea un ambiente de trabajo, con apoyo o voluntad política, en el cual se buscan las salidas mediante el debate de las raíces del problema.
En dicho ambiente de crítica, no cabe la discriminación o la exclusión. Están todas las visiones representadas. La idea es buscar un denominador común, no los intereses que van a prevalecer, ni el pensamiento único o hegemónico.
Las crisis no se reprimen ni se ocultan. Los problemas se resuelven buscando propuestas de mejoramiento para no reiterar los errores. Las oposiciones operan como un factor disparador de los procesos de cambio.
El cambio implica:
a) La explicitación de las fuerzas que están actuando en las dualidades y oposiciones.
b) El análisis de los prejuicios o defensas.
c) La voluntad de replantearse las relaciones de poder.
d) Los métodos de apropiación y asignación de recursos entre sectores.
e) La expresión de los acuerdos.
Estos procesos llevan a discutir las bases de legitimidad de la autoridad, como también las formas de representación de los distintos grupos y sectores en el gobierno de la organización.
La organización se presenta como un diseño que reconoce prioridades en el momento de la creación y que luego se mantiene sobre las bases de los factores de poder y decide siguiendo la racionalidad dominante. Esta es la mirada desde el orden, una visión que no se corresponde con la realidad emergente, que es más compleja. En la realidad aparecen divergencias en los criterios, resistencias de los grupos marginados y oposiciones de interés p ideológicas. La incertidumbre en un entorno inestable, las tensiones en la estructura y la pluralidad de fines son fuentes del cambio en las organizaciones.
Las organizaciones se basan en acuerdos o leyes de creación y en el marco de las relaciones de poder, se movilizan detrás de sus proyectos y su autosuficiencia en un contexto que le demanda servicios o prestaciones.
La organización debe:
a) enfrentar la cambiante realidad del contexto.
b) lograr la cohesión.
c) superar la oposición de intereses.
Las instituciones deben cohesionarse y crecer mediante el aprendizaje y la adaptación, a la vez que resolver los dilemas que su propio orden le crea.
Se propone una distinción entre las funciones de política, de gobierno y de gerencia como una forma de enfrentar dicha complejidad.
Hablamos de dominios haciendo una distinción basada en el modo de ver la realidad desde esas funciones. Son distintas las urgencias o prioridades y también los esquemas mentales de los actores asignados a dichas posiciones.
La tríada Política, Gobierno y Gerencia no sólo es un modelo para el diseño de estructuras efectivas orientadas hacia múltiples propósitos. Es también una explicación de las formas en que la organización intenta enfrentar la complejidad. Como un modo en la organización de desarrollar y disponer de distintas lógicas a la hora de tener que enfrentar crisis y conflictos.
La tríada marca la existencia de una especialización en las funciones, el desarrollo de lógicas particulares. Pero también muestra la presencia de espacios con una visión más amplia de la realidad. La existencia del Gobierno refiere a espacios en la estructura donde se piensa más allá del interés personal, la eficiencia o el corto plazo.
La organización reconoce la necesidad de coordinación y proyecto, pero también sus propios límites.
Cada función de la tríada asegura la presencia de su criterio o prioridad frente a la realidad y los proyectos. La mirada política está preocupada por la conformación del poder. Pero cada función o enfoque tiene sus propias insuficiencias y desviaciones.
Veremos las fuerzas que cohesionan la organización pero también las que desestabilizan o provocan la crisis. Estas fuerzas cohesivas y divergentes se relacionan. Es cierto que los acuerdos o proyectos conjuntos articulan las voluntades, pero también separan en el tiempo, fijan límites a la participación, definen los modos de apropiarse de recursos e ingresos.
La divergencia surge de las diferencias políticas, pero también de los excesos e insuficiencias que son propios del orden establecido y las instituciones.
En cada dominio de la realidad organizacional las decisiones son diferentes y pueden ser contrarias, porque siguen una lógica propia y se toman en ambientes específicos. Hay misiones que se comparten, pero las visiones de quienes están en dichos ambientes difieren. Estas diferencias no son abstracciones, se expresan en elecciones concretas.
La tríada se refiere a la existencia de diferentes criterios a la hora de tomar decisiones, dichos criterios son:
a) llegar y mantenerse en el poder( lo político).
b) la necesidad de seguir un rumbo aceptado por grupos mayoritarios, internos y externos (el gobernar).
c) el hacer un uso eficiente de los recursos y optimizar los resultados (gerenciar).
Estos criterios no operan en forma independiente y la función de gobierno es responsable de su articulación.
Según su ubicación en la estructura los directivos y gobernantes pueden tener ideas contrarias frente al mismo tema., es algo estructural.
Hablamos de las relaciones complejas en la tríada Poder, Gobierno, Gerencia, porque sus actividades se complementan pero también se diferencian y tienen divergencias. Marcamos las diferencias de lógica entre los actores políticos, gobernantes o gerentes cuando deciden.
Son elementos que dinamizan la institución social, la llevan a exteriorizar sus conflictos y buscar nuevos puntos de consenso.
Hablamos de gobierno como función que reconoce la pluralidad de la organización, no como aparato autoritario o uniformador de voluntades. La vemos como una función diseñada como un centro de convergencia, como punto de articulación en la estructura.
Hablamos de un modelo de gestión democrática donde las políticas no son impuestas sino que resultan de la interacción o participación social.
Las decisiones de gobierno en tanto establecen prioridades o diferencias también requieren un debate político previo. Es una discusión sobre los resultados buscados y los costos sociales de la medidas.
En un modelo democrático, esos temas controvertidos por sus implicancias sociales, deben tener espacios donde debatirse con amplitud y participación. Y a ello se refiere la existencia de un espacio político en las instituciones. Esto también implica la exteriorización de los conflictos y distintos puntos de vista.
La conducción política se ejercita a través de una red o configuración de poder. Esta configuración es un producto de la complejidad, pero también debe ser parte de un proyecto político. Como proyecto decimos que desde el gobierno debe buscarse la adecuada representación de intereses y opiniones en los centros decisorios. Se deben focalizar prioridades y articular los esfuerzos.
CAPITULO 16 – LA POLITICA: EL ACUERDO Y LOS PROPOSITOS
La actividad política tiene que ver con la multiplicidad de actores y finalidades existentes, considerando que cada grupo quiere que sus propósitos e intereses sean tomados como prioritarios. Es política la actividad de la organización de buscar acuerdos para avanzar con proyectos compartidos. Las relaciones sociales originan oposiciones de fuerza que movilizan a la organización, la hacen compleja.
La realidad organizacional muestra la existencia de otras racionalidades además de la técnica y económica. Existen múltiples objetivos como también diferentes grupos que tratan de avanzar con sus propios fines. La actividad política es más amplia que el propósito reducido de hacer negocios o competir por mercados. En esta realidad hay una búsqueda de adhesiones e intentos de vencer resistencias.
En un sentido positivo hay política en la tarea de hallar denominadores comunes o proyectos compartidos.
Entender la realidad política requiere normalmente una doble lectura por la existencia de propósitos no declarados en el discurso de los actores sociales. En política la realidad no se confunde con lo aparente o los efectos visibles.
Los hechos cotidianos no se entienden en sí mismos, sino que se ubican en el marco de las ideologías., los intereses y las fuerzas que están actuando en un contexto determinado.
La política tiene aspectos visibles (ocupar ciertos cargos) y otros no declarados (la información que se maneja).
La mayor parte de los datos usados para asignar recursos están sujetos a interpretaciones y no al cálculo matemático.
La idea es convenir o negociar un razonamiento por sobre muchos otros.
En este clima de ambigϋedad, los actores políticos usan su influencia para lograr apoyo a sus metas e intereses. Esos múltiples fines se expresan en políticas y medidas de gobierno, y se convierten en bienes y servicios a la comunidad.
Vemos entonces el dominio de lo político como una red o interacción y no como una jerarquía que termina en una cúpula dirigente. En la organización participativa, el modelo tiende a la distribución y no la concentración de poder.
Podemos ver la política como una actividad que sirve de contexto a las medidas de gobierno, es macro. En una institución social la política como actividad se preocupa por lograr consenso acerca de valores propósitos como también sobre las formas de articular el poder, como procesos de negociación, de articulación de alianzas y búsqueda de acuerdos.
Decir que un asunto es político significa que se refiere a la distribución, el mantenimiento y el ejercicio del poder. Esta visión excluye la violencia física o dominación porque lo importante para un proyecto político es la legitimidad y la aceptación social. El sustento de esta autoridad política puede ser la tradición, el carisma, la razón o el orden jurídico.
En el nivel de lo política la tarea es lograr acuerdos sobre los proyectos comunes y sobre las formas de gobierno participativas. Los acuerdos se buscan considerando la diversidad de intereses y demandas, de los distintos actores en escenarios cambiantes. También se negocia con otras instituciones para hacer alianzas. En las organizaciones, la política como búsqueda de consenso es un proceso recurrente.
Lo político es también un nivel de prospectiva (una visión de futuro), que integra ideas, búsqueda de puntos de coincidencia y proyectos en común. Se tratan temas de interés común.
Frente a los múltiples sectores e instituciones que están en relación, la conducción política se ejercita a través de una red o configuración del poder. A través de esta red se difunde una racionalidad dominante. En el caso de las organizaciones, los sistemas de información y los canales de comunicación llevan los resultados de los procesos políticos. Por esos medios fluyen los criterios de decisión, la racionalidad dominante y las prioridades del sistema.
Lo político como realidad también incluye la discusión de ideologías, la difusión de principios o verdades para entender la realidad y promover los cambios que buscan los gobernantes. Las ideologías pretenden representar el pensar de una institución sobre lo mejor o lo deseable. Importan para que la institución pueda operar como un sistema cohesionado en el plano de las creencias y las convicciones.
En un sentido positivo o creativo, la actividad política se orienta en la organización o institución hacia la formulación de un proyecto donde estén comprendidos o representados los distintos grupos integrantes o constitutivos.
Es también política la actividad de constituir los órganos que van a decidir en representación de la voluntad de los asociados, afiliados o miembros de la institución.
La política como dominio y como actividad se preocupa por sentar las bases de legitimidad de quienes conducen, de la autoridad para tomar decisiones que comprometen al conjunto.
La política es la búsqueda de un equilibrio entre los poderes de los sectores que componen la organización, de forma que todos los intereses están representados y puestos en relación con los proyectos compartidos.
Las políticas no son arbitrarias, son prioridades que se deciden sobre la base de la legitimidad y representación de los gobernantes.
La decisión gerencial se basa en criterios de eficacia, eficiencia y efectividad.
La administración o la función gerencial parece al margen de los enfrentamientos internos y sólo preocupada por la aplicación eficiente de los recursos, la productividad y la atención de las demandas de la población, los usuarios y clientes. Pero los administradores además de sus roles técnicos son actores en la trama de poder.
En la práctica, las decisiones y el discurso administrativo, si bien se expresan en términos técnicos o formales, no son neutros. Esas decisiones también se enmarcan en procesos de poder, aunque este hecho no sea puesto de manifiesto.
Las decisiones gerenciales también tienen efectos sociales o culturales.
Aunque sus decisiones se basen en razones técnicas, los gerentes, de hecho, son un factor de poder, ocupan un lugar y hacen sus movimientos en el tablero de la organización.
En estos equilibrios no hay una exclusión o dicotomía entre las visiones de la política y la administración, hay entre ellas importantes puntos de contacto.
La gerencia no es instrumento neutro, sino que también toma posición.
El riesgo de la burocracia no es sólo la ineficiencia o los altos costos de operación. También pone en duda la razón de ser de la propia institución. Además, en una estructura burocrática es posible que los contextos de decisión se desconecten entre sí.
La organización se aísla de su entorno y sólo se preocupa por mantenerse a sí misma, sin otros resultados para la población. Esta situación de aislamiento, de inoperancia e incumplimiento de las misiones, se oponen a la idea de gobernabilidad y de eficacia social.
El concepto de politización se refiere a la visión de los problemas sociales desde la perspectiva de los intereses en juego. Es llevar cuestiones sociales o culturales a lugares donde sólo se razona en función de conveniencias o de intereses partidarios. Este proceso tiene una vertiente extrema que es la desnaturalización del problema, convertir una demanda en algo sectario o partidario.
La visión política se caracteriza por ser amplia, no por la mirada aislada.
Un problema clásico es la hipertrofia en el dominio de lo político o de lo administrativo, es decir un crecimiento exagerado de una racionalidad hasta el punto de ignorar los criterios de otros dominios.
Pero también la hipertrofia puede constituir en el avance del poder o de los fines electoralistas por sobre las cuestiones técnicas u operativas.
Lo contrario a la politización es el llamado minimalismo ideológico, la falta de debate, el temor a la política como proyecto. Es la visión de corta de la política, incapaz de representar y convocar a los ciudadanos y un debate que no mira el largo plazo.
En este realismo o pragmatismo político, desaparecen los grandes temas de la institución y de la sociedad.
Es precisamente un rol del gobernante el armar y discutir con los diferentes actores y grupos de interés los elementos que constituyen el proyecto compartido de gobierno. Este rol del gobernante se expresa en la llamada agenda de gobierno, donde se definen prioridades, temas críticos y responsabilidades.
Discutir la agenda es parte del diálogo con la oposición.
Sobre la gobernabilidad influye la calidad y la eficacia de las políticas públicas y las decisiones estratégicas.
La complejidad puede derivar en ambigϋedad en el gobierno. Es la cuestión de las contradicciones en el interior del sistema.
La legitimidad tiene que ver con las bases de la autoridad política. Para un gobierno, carecer de autoridad le impide llevar adelante sus medidas o políticas.
La legitimidad es la creencia de que las instituciones políticas existentes son mejores que otras que también son factibles. Debido a ello, las instituciones existentes pueden esperar obediencia.
La estabilidad de un sistema democrático depende tanto de su eficacia como de su legitimidad.
El gobierno es creíble por la eficacia o la transparencia de sus decisiones de política.
La gobernabilidad se debilita por:
a) La ausencia de sustento o de reconocimiento externo, cuando la organización o el sistema de poder se desconecte del medio (pierde sus misiones).
b) La influencia de fuerzas opuestas, que la desestabilizan (razón política).
c) La inoperancia o ineficacia de sus directivos frente a las demandas de los usuarios (razón económica).
Responder ante situaciones de apremio es una insuficiencia desde la función de gobierno. Las fuerzas sociales realizan múltiples demandas desarticuladas. La acción por sí sola es riesgosa cuando los gobernantes dejan lo importante para atender sólo lo urgente, cuando actúan en respuesta a las encuestas adversas, a la presión de los medios o la proximidad de los comicios.
Podemos hablar de desgobierno, que refiere a la pérdida del rumbo, a la incertidumbre o falta de sentido en las decisiones( las contradicciones). Es también perder el control sobre los procesos económicos, sociales o políticos cuando cambian de manos.
De manera que no basta con la acción de gobernar (mantener el rumbo), también importa el buen gobierno (en cuanto a la calidad de los proyectos) y el gobierno efectivo (por el nivel de realizaciones y la prestación de servicios).
El concepto de gestión hace referencia al Estado como un sistema construido por la sociedad para producir servicios bajo el criterio del interés común. En su construcción están presentes valores sociales que superan el interés específico de sectores o grupos aislados.
Con la gestión de los organismos públicos se produce igualdad, justicia, equidad, solidaridad. Esta presencia de valores se manifiesta en la misión asignada a la institución pública.
No todo el aparato estatal sigue un mismo modelo de gestión, porque en ello influye la naturaleza de sus prestaciones y servicios.
En un primer grupo de instituciones puede incluirse a las escuelas, hospitales y otros servicios básicos. Un segundo grupo incluye oficinas, reparticiones, secretarías administrativas que hacen planes. Un tercer grupo estaría constituido por los programas d asistencia a sectores carenciados.
Un cuarto grupo incluye a las fuerzas de seguridad.
El diseño del sistema de gestión incluye los siguientes elementos:
a) la misión, las metas y funciones básicas de la institución.
b) la definición de los roles de los gerentes y otros agentes cuando toman decisiones.
c) la responsabilidad de las áreas funcionales.
d) las relaciones de autoridad técnica y de asesoría.
e) el flujo de información y la red de comunicaciones.
g) el tablero de comando o de control gerencial.
h) las interfaces con otros sectores del aparato estatal.
La misión de la institución o del proyecto se relaciona con los valores que estarán presentes en la gestión. Pero también está referida a servicios o productos necesarios.
Por su definición sobre lo importante y lo deseable, la misión también expresa las líneas ideológicas del gobierno como propuestas que han sido discutidas y compartidas.
La misión expresa el sustento ideológico que orienta la gestión de la institución.
La misión se expresa entonces en términos positivos, refleja la decisión de hacer o construir. Se orienta al cambio o la reconstrucción de relaciones que históricamente han sido injustas.
Para las empresas de negocios la misión es un elemento más en su estrategia de crecimiento. No se relaciona con principios o consensos, sino con la búsqueda de más resultados.
La presencia de valores sociales es vital en el sistema de gestión pública. El concepto de misión hace a la esencia del sistema.
Desde lo político nos interesa la misión porque expresa un consenso sobre valores y prioridades sociales.
No preocupa la misión desde un enfoque heterónomo o externo. Porque es una manifestación de lo deseable y lo buscado desde el rol del Estado o desde la sociedad, no desde la mirada estrecha de los grupos de interés.
Un líder institucional es un misionario. Esto implica que no puede cambiar el sentido de su organización para lograr votos o quedarse con el mercado.
La misión es un elemento que permite debatir sobre la razonabilidad y la razón de ser de la institución. Nos permite evaluar si tal como está pensada cumple una función social.
Desde una perspectiva política, la misión es un elemento de juicio para constatar si en su creación se han considerado el bienestar y el interés general, por sobre los intereses de sectores o de los grupos que están vinculados con el poder.
La declaración de la misión, en la medida que se describe en forma transparente, es un elemento que permite analizar la presencia de factores que discriminan o establecen desigualdades inaceptables aunque posibles desde la óptica del poder.
En la actividad privada, la misión de una empresa es una declaración de la dirección en el marco de la ley y tiene el valor de un compromiso.
En el campo de lo público la misión es un factor esencial para legitimar la institución, justificar su existencia y servir como marco de referencia par las medidas de gobierno.
A. Racionalidad de las medidas de gobierno
El gobierno refiere a la función que hace acuerdos con los factores de poder, expresa las prioridades de la institución en forma de políticas, decide ajustes frente a los cambios ambientales y coordina a los directores de áreas específicas.
En sus decisiones sobre el contexto y el futuro, el gobierno establece el rumbo, diseña estrategias, construye futuros escenarios posibles, y negocia las relaciones con otros actores sociales.
La organización puede ser vista como un sistema de gobierno, donde lo importante son los mecanismos para reconocer, dar representación y articular a las diferentes fuerzas (grupos de interés y de poder) que confluyen en la organización.
El gobierno al fijar las políticas como guías y prioridades, orienta las decisiones tanto para satisfacer las demandas de sus grupos internos como de los clientes y usuarios externos.
El gobierno actúa en varios frentes a la vez, buscando equilibrios de poder. Tarea compleja porque resuelve ciertos problemas al tiempo que posterga otros.
El rol articulador tiene que ver con la diversidad de visiones y demandas que coexisten en la organización.
La actividad de gobierno tiene que ver con la articulación de fines diversos detrás de proyectos comunes. Es en la función de gobierno donde deben tratarse las contradicciones que son parte de la realidad organizacional.
Tiene que ver con las dualidades en la relación entre los fines de los individuos y la organización.
La dualidad se refiere a los efectos contradictorios de las decisiones de política.
Como parte de la misma realidad compleja, las decisiones de política originan brechas. De manera que también se requiere de una actividad integradora, orientada a superar conflictos. Lo importante es la búsqueda de acuerdos pero reconociendo que los proyectos tienen ambivalencias o efectos duales por la presión de diferentes grupos y sectores. La articulación no es el mero ejercicio de la autoridad o la aplicación de reglas. Requiere métodos, lenguajes y tiempos que son propios de la actividad de gobierno.
El poder político del gobierno tiene un sentido activador o movilizador, no represivo.
La política se cierra cuando los actores se preocupan más por avanzar en la distribución del poder, y menos por las necesidades de la población asistida por la institución.
En el extremo de la marginalidad, la pugna política puede convertir en enemigo a todo aquel que se opone o piense diferente.
La política en su versión negativa lleva al desgobierno, por una falla estructural.
La voluntad deliberada de que las cosas no funcionen como la comunidad desea, porque el desgobierno es una realidad que favorece a algunos sectores.
También existe el problema de politizar en exceso los procesos sociales y desviar al sistema de su misión.
En un contexto con demandas insatisfechas y reclamos por las desigualdades e injusticias del sistema, el gobierno enfrenta situaciones de crisis por la movilización social que lo puede desestabilizar. Es una función del Gobierno enfrentar estas situaciones en el marco de las reglas de convivencia democrática. Las crisis, tomadas como desequilibrios transitorios, no sólo reflejan oposiciones o críticas al sistema, también son el resultado de las decisiones de promover el cambio desde el propio gobierno.
La función de gobierno debe considerarse como orientadora y no sólo reactiva frente a la crisis.
En la estrategia del desarrollo económico, las funciones de un gobierno eficaz implican la coexistencia de actividades inductoras (que se ponen en marcha) e inducidas (que son las que se derivan).
En el marco del desarrollo, el gobierno tiene un rol movilizador.
Cuando hablamos de organizaciones estamos pensando en un sistema democrático, que es sustentable como tal.
El problema es que las propias limitaciones de la organización, las oposiciones y dualidades internas y su enfrentamiento con otras instituciones por la conquista de los mercados ponen en riesgo su misión social y su condición democrática.
El gobierno tiene que ver con la definición de las políticas, como líneas de acción, y también con la tarea de mantener la cohesión del sistema en un medio cambiante(flexibilidad).
Las decisiones de política expresan los propósitos más generales y son la guía para las unidades de ejecución.
El tema de la gobernabilidad es hasta donde la organización puede cumplir con esos compromisos en el marco de las reglas de juego del sistema.
En el ámbito público son críticos los períodos de transición, como ocurre con los inicios o la instalación de un gobierno democrático.
La transición es un período crítico en cuanto es más difícil garantizar a todos los ciudadanos el ejercicio efectivo de sus derechos.
El problema de la gobernabilidad se enlaza con la posibilidad de una democracia sustentable o continuada, que pueda realizarse según sus propios principios de libertad y equidad.
La democracia existe en lo formal o en el discurso, pero en la realidad cotidiana hay exclusión social.
La doble transición lleva en lo económico a los procesos de privatización, la tercerización y otras formas de derivar hacia los mercados la prestación de los servicios públicos.
También lleva hacia una demanda insatisfecha y problemas de gobernabilidad.
El concepto de gobernabilidad no es sólo un idea técnica sino que se extiende en un marco de preferencias y valores que no se negocian, aunque pueden demorarse en el tiempo. Gobernabilidad es la capacidad de mantener o hacer crecer la organización en un medio cambiante, sin renunciar a sus misiones o ignorar las necesidades y reclamos de la población.
El desafío para el gobierno es superar la crisis y conflictos sin olvidar la misión de las instituciones.
La crisis de gobernabilidad reconoce varias fuentes. Tiene que ver con la pérdida de credibilidad de los dirigentes, con la inoperancia en la gestión, con el gobierno que se encierra y pierde contacto con la población.
Visto desde el contexto hay crisis cuando las demandas de la población exceden la capacidad de las instituciones públicas, cuando el nivel del reclamo supera a los dirigentes y ellos quedan a merced de sucesos que no controlan.
El dilema ocurre cuando el sistema debe sostenerse sobre sus propias limitaciones o debilidades transitorias.
Los problemas de gobernabilidad tienen que ver con los períodos de incertidumbre. Aparecen en las épocas de transición desde una a otra forma de gobierno. Las nuevas formas no traen el bienestar en lo inmediato.
La gobernabilidad es una capacidad de respuesta, requiere estar preparado para entender a las demandas ambientales. Y no todos los diseños dan lugar a estas capacidades, pueden ser más abiertos o cerrados, participativos o elitistas, favorecer a las mayorías o estar pensados para las minorías.
La elección del diseño para un sistema democrático sustentable debe considerar su efectividad o capacidad de gestión, pero también las condiciones de legitimidad y participación.
C. La capacidad de gestión
En el ámbito estatal, el concepto de gobierno se establece formal y legalmente.
Los dirigentes son agentes y representantes, su autoridad es legitimada por mandato o por designación. En el ámbito de lo público, además de cumplir una función administrativa el gobierno es parte del orden instituido, de un sistema jurídico que establece las relaciones entre el estado y la sociedad civil.
El Gobierno tiene que ver con el control sobre las decisiones de otros actores en el entorno que puedan afectar a la propia organización. También el control del cumplimiento de las reglas de juego convenidas. El control no como actos de dominación, sino como la posibilidad de mantener las variables externas dentro de ciertas pautas conocidas.
Gobernar es estructurar (desde el poder) el posible cambio de acción de los demás. En el ámbito de lo privado esto es visible en las estrategias directivas para la conquista de los mercados. Frente a estos avances en el poder, lo contrario a la gobernabilidad son las formas de control social, como la participación directa de los grupos afectados, sobre las decisiones de política.
El gobierno tiene la tarea indelegable de definir prioridades a través de políticas públicas, armonizar los intereses de sectores en escenarios concretos, arbitrar en los conflictos sociales.
El gobierno define el rumbo, hace la regulación y el seguimiento de las unidades ejecutoras.
Hay interacción, no una dependencia de los ciudadanos.
Desde el gobierno debe pensarse no sólo en el orden que se instituye sino también en las resistencias y reacciones.
El gobierno conecta las demandas en lo inmediato con los escenarios que se acercan, para no perder continuidad, el tema es la búsqueda de equilibrios.
La eficacia del sistema interesa no sólo en un sentido económico de producción de bienes, sino también como sustento del tejido social, como señal que se satisfacen necesidades y se da respuesta a demandas sociales concreta. Y esto requiere relacionar la eficacia con la calidad de las políticas, con sus prioridades y sus impactos sobre la comunidad.
La aceptación de las formas de poder desde los ciudadanos, pero también la capacidad para dar solución concreta a sus demandas de servicios.
Si no hay respuestas concretas a las demandas el sistema pierde sustento.
Esta pérdida de sustento es un ejemplo de los problemas de gobernabilidad en el sistema democrático.
El concepto de gobernabilidad refiere a la capacidad de los niveles de gobierno para cambiar hacia adentro (problemas de cohesión interna) y hacia afuera (satisfacer las demandas de la población).
Esta capacidad se ejerce en un marco de condiciones que resultan de los acuerdos de política entre las partes constitutivas de la organización. El gobierno tiene:
a) un sentido proactivo o creador de futuros.
b) un sentido estabilizador o de control, por cuanto el área de gobierno se definen las regulaciones para las actividades de las unidades de ejecución.
El carácter proactivo o estratégico de la gestión en el nivel de gobierno significa:
a) la orientación de las decisiones hacia los fines de proyectos políticos consensuados.
b) Decisiones cuyos efectos se proyectan en el largo plazo.
c) Hay una amplitud temática con implicancias en el plano de lo social, económico y cultural.
d) La posibilidad de reprogramación de sus decisiones, su adaptación en función de las cambiantes demandas de los actores sociales.
En el área de gobierno se aplica el concepto de gestión estratégica. Refiere al conjunto de decisiones adaptables y orientadas hacia el logro de objetivos en distintos horizontes de tiempo.
Es el método por el cual se plasma en decisiones y acciones concretas un proyecto político determinado.
En el contexto del gobierno, el planeamiento es visto como un conjunto de decisiones que se articulan en el tiempo, según las demandas y prioridades cambiantes.
D. Legitimidad y decencia
La gobernabilidad es un concepto que refiere a un sistema político considerado deseable, que los actores sociales han elegido. Enfrentar un estado de cosas emergentes con el fin de tener el dominio de la situación no asegura su gobernabilidad en cuanto a un proyecto compartido.
El tema es no desplazar el sistema de acuerdos sino cómo enfrentar las dualidades o ambigϋedades que surgen en contextos difíciles.
La gobernabilidad es tanto una capacidad de gestión como una relación o conjunto de condiciones que deben respetarse (las reglas de juego compartidas). Implica también considerar las resistencias y oposiciones propias de cada momento histórico. O sea la capacidad de ajuste en las reglas para responder a las demandas de los actores sociales.
La gobernabilidad se refiere a la capacidad de la autoridad para canalizar los intereses de la sociedad civil, a la interacción que se da entre ambos, para alcanzar el desarrollo económico.
Es importante ver al gobierno como una relación con el medio social y no solamente como un aparato formal, una jerarquía o esquema disciplinario.
La gobernabilidad es algo emergente y algo que se construye. Es una expresión de la capacidad de adaptación de los dirigentes. Lo emergente tiene que ver con las demandas y necesidades de la población. La construcción se refiere a los escenarios, los planes y medidas de gobierno. Existe una realimentación entre ambos procesos.
Los acuerdos o bases de gobierno se refieren a los fines o proyectos que se discuten en el plano político. También son básicos los límites o las condiciones mínimas en el armado de proyecto. Hay un espacio político que se construye y se reconstruye y ese es el espacio (con ideas legitimadas) en que se mueve el gobierno.
La gobernabilidad no se agota en atender demandas materiales siguiendo formas clientelistas. porque también se refiere al ajuste de las reglas de juego frente al cambio de fuerzas.
La gobernabilidad se refiere al sustento externo (en la sociedad civil) que tiene el aparato de gobierno. Nos habla de su nivel de representatividad y su aceptación en el medio.
Lo esencial es su apoyo en reglas democráticas.
Entonces, la capacidad interna (el equilibrio financiero o la capacitación gerencial) no es suficiente en abstracto. También cuentan la posibilidad de articular intereses o actores sociales. La capacidad de gestión debe relacionarse con las legítimas necesidades de la población.
La gobernabilidad se refiere a la capacidad política de gobernar, a las bases de legitimidad del gobierno, a sus apoyos en la sociedad civil, a la existencia y cumplimiento de un contrato social básico.
En este sentido una crisis política no es sólo una cuestión de poder sino también un sinónimo de crisis de gobernabilidad, de la falta de sustento o la insatisfacción de las legítimas demandas de la población. En particular, durante los momentos de la transición, cuando se pasa de un sistema político a otro y coexisten fuerzas o instituciones que son contradictorias.
Pero no sólo es cuestión de fuerzas opuestas sino también de la equidad en los sacrificios que el gobierno pide en el corto plazo.
Hemos visto la legitimidad desde el consenso o aceptación que proviene de la población o de los ciudadanos involucrados en las decisiones del gobierno. Pero también podemos ver la legitimidad en su relación con la calidad de las decisiones, analizar si son o no justas.
Pueden cuestionarse las bases lógicas de la decisión sin cuestionar la figura del gobernante.
Aunque las decisiones sean legítimas, en la realidad aparecen diferencias no justificadas, pero que permanecen.
La legitimidad no se construye en abstracto y está relacionada con la equidad en las medidas y políticas de gobierno. El gobierno necesita su legitimación para que sus políticas sean aceptadas pero también porque tiene que mantenerse en un contexto de desigualdades.
Sobre la base de principios de libertades e igualdad, el gobierno también deberá fundamentar las diferencias.
La legitimidad basada en la aceptación por las mayorías o en la estricta aplicación de leyes, de acuerdos o contratos sociales no elimina el problema de las minorías sin representación o la situación conflictiva de los grupos marginados o excluidos por las dualidades del propio sistema (sus imperfecciones). Es posible entonces distinguir entre la legitimidad del núcleo gobernante y la legitimidad del sistema visto en su conjunto.
Pero la legitimidad no resulta sólo de la justicia en las medidas de gobierno, de aplicar criterios equitativos o el cumplimiento de las leyes. Es también una cuestión de sensibilidad social.
La necesidad de una sociedad decente justa o equitativa.
La legitimidad del gobierno y de las instituciones en una sociedad decente, requiere que los ciudadanos no sean tratados de forma humillante.
Humillar significa lesionar o impedir el respeto de las personas hacia sí mismas, su dignidad.
El concepto de sociedad decente nos lleva a preguntarnos si las condiciones políticas y económicas permiten o no la vida digna en sociedad.
El tema de la humillación, como base del malestar y resistencia de los ciudadanos, también ocurre en el plano de las imágenes los signos y los símbolos. Hay grupos que son excluidos de los símbolos identificatorios sociales, que no participan de la llamada ciudadanía simbólica.
Por ejemplo cuando las medidas de gobierno no respetan o minimizan las creencias religiosas, el lenguaje, la historia o las expresiones artísticas de las minorías.
En el discurso del poder, la utilización de rótulos y mensajes que descalifican públicamente a los grupos minoritarios o adversarios políticos, no son opiniones sino formas de discriminación.
Nos ubicamos en la problemática del gobierno y de la gobernabilidad y criticamos las políticas insensibles porque consideran a la dignidad como una cuestión de personas y no como un tema social. Lo insensible es sostener que el rechazo o la marginación son un fenómeno de inadaptación de los individuos y no una injusticia del orden establecido.
Un problema es que las áreas de política, gobierno y gerencia negocian sus espacios y se articulan dentro de la organización con el propósito de mantenerse en el poder.
De tal forma una tarea de la reforma es buscar la manera que las relaciones entre dominios no sean para armar negocios internos o sirvan sólo para la supervivencia de la organización (hospital, escuela). Ella debe responder a las necesidades y legítimas demandas de servicios de la población. A esta conexión nos referimos cuando hablamos de la sintonía con lo social.
La gobernabilidad no sólo es una capacidad o atributo del aparato de gobierno o la dirección en organizaciones. También puede verse como una forma de relación aceptada con el medio social, o con los actores externos en el caso de la organización. En particular en la relación entre el aparato y sectores postergados o marginados cuyas demandas pueden desestabilizar al sistema.
El enfoque pone énfasis no sólo en la capacidad de gestión (la visión interna) sino también en las reglas de juego aceptadas por los actores(visión externa). El contexto de desigualdad y las brechas sociales lleva a cuestionar el sistema, lo desestabiliza. El problema de la gobernabilidad es hasta donde pueden mantenerse dichas desigualdades en un contexto democrático.
La idea de gobernabilidad marca una preocupación por la interacción entre el aparato del estado y la sociedad civil.
Esta visión de la gobernabilidad pone de relieve las formas de representación política y de participación ciudadana en el gobierno.
Es una visión que prioriza la interacción y critica las formas de concentración que pueden darse en la gestión de gobierno.
En el dominio de lo público la idea de participación social sostiene que las políticas públicas deben definirse con la intervención de los intereses particulares que serán afectados.
Foucault no ve al gobierno como una fuerza unilateral, en un ambiente de sumisión o dominación del gobernado. El gobierno se encuentra con reglas que no se deben vulnerar, tales como las fijadas en leyes o acuerdos sociales. En el ámbito público, el marco del gobierno incluye el funcionamiento de una justicia independiente como también el respeto a los derechos humanos. En las organizaciones, el marco es la equidad y legalidad en las relaciones con el personal.
Las decisiones del gobernante son un conjunto de acciones sobre las acciones posibles de los demás, considerando las resistencias y rechazos.
Es necesario tomar distancia de las formas autoritarias de conducción que pasan del poder relativo y van hacia la dominación, que somete y no da alternativas.
La gobernabilidad como el conjunto de condiciones que aseguran el ejercicio del poder en una sociedad. Un dilema que aparece en los movimientos políticos hacia la democracia es el costo de la transición. El gobierno, apoyado en su base de legitimidad, toma medidas que generan desigualdades en lo inmediato. Su argumento es que ello permite mejorar las condiciones en el largo plazo.
Esto es visible en las llamadas políticas de ajuste.
Pensando en un sistema justo, es en el gobierno, más que en otros lugares, donde corresponde hablar de relaciones de poder y no de dominación o fuerza.
El hecho que la gobernabilidad mejore con la democracia directa es motivo de discusión.
Las formas directas pueden poner en riesgo los derechos de las minorías, en especial de quienes han sido excluidos de la política. Por ello es problemática la justicia de las medidas de gobierno que son tomadas a partir de asambleas o en consultas públicas donde no hay mucho espacio para negociar o transmitir experiencias en búsqueda de soluciones intermedias.
Buscar un denominador común entre posiciones diferentes.
Así se olvida el valor de la diversidad. El concepto de gobernabilidad no es sólo una cuestión de eficacia para algunos, es evitar hacer exclusiones o marginaciones.
En todo caso la participación está referida a que los actores toman parte en el proceso decisorio y no sólo en el ejercicio de estar presentes, de acompañar o ser convocado.
La participación puede ser un intento de ganar adeptos. Una gran parte de las reformas participativas se basan en el supuesto que también conducirán a la aceptación de las políticas y decisiones del gobierno.
Como base de gobernabilidad, la participación importa cuando evita la imposición e incorpora nuevas voces y criterios a la decisión política.
La gerencia tiene limitadas posibilidades para debatir las contradicciones emanadas del orden establecido. Suele tener una posición conservadora del aparato de poder. Pero al mismo tiempo se espera de ella una actitud de cambio en cuanto a la reforma de estructuras y la incorporación de nuevas tecnologías. Es creativa, pero en un alcance limitado por la propia organización. La gerencia refiere a las actividades de búsqueda de oportunidades, coordinación de capacidades y aplicación racional de recursos. La tarea básica gerencial es construir equipos de trabajo y conducir proyectos a la acción, bajo criterios económicos de eficiencia y eficacia. Su actividad se localiza en la toma de decisiones eficaces. El concepto de decisión implica un método racional que relaciona medios con fines.
La gerencia no agrega dudas a la realidad de por sí compleja, sino que tiene un rol simplificador de la incertidumbre. Su prioridad lógica es lograr que las cosas funcionen y opera con una racionalidad instrumental, que se basa en poner en relación los medios con los fines.
Dado que el gerente actúa dentro de estos sistemas, es razonable pensar que su función no es plantear ni superar los conflictos o las oposiciones de intereses.
El proceso de la decisión racional: fases
1. Percepción: Detección de la necesidad de actuar ante una situación problemática.
2. Apreciación de la situación. Formulación de un diagnóstico del problema.
3. Determinación de cursos de acción o soluciones alternativas.
4. Evaluación de las alternativas proyectadas.
5. Selección y aplicación de la solución.
Según Mintzberg la gerencia se basa en tres premisas:
a) aislar actividades con su propia autoridad como unidades de negocio o divisiones.
b) metas que cada actividad debe alcanzar.
c) las actividades se encomiendan a profesionales autónomos quienes asumen la responsabilidad por el desempeño. Se trata entonces de áreas técnicas muy comprometidas con la praxis y el desempeño del sistema, no con la teorización o la problematización. Son buscadoras de certeza o reductoras de ambiguedad, aplicando modelos de eficiencia y de racionalidad instrumental.
La visión limitada de la gerencia, reducida a un rol técnico o económico, tiene sus posibilidades de crecer y pasar a visiones más amplias pero esto requiere un cambio en la organización.
Este cambio lleva a entender la organización no como un negocio en marcha, sino como una institución. Es decir un sistema social con identidad y valores compartidos, un organismo capaz de adaptarse a las cambiantes demandas en su contexto.
La visión tiene que ver con el dominio en el cual se ubica el analista o quien decide.
La actividad gerencial es un ámbito donde se actúa bajo la presión de los hechos y el tiempo escaso, y donde predomina la actitud de pasar a la acción.
Otra vía para la aplicación del concepto gerencial pasa por considerar su participación en la definición de estrategias. El pensamiento estratégico de la gerencia se basa en la necesidad de incorporar flexibilidad y adaptación en las decisiones de planeamiento y conducción.
La idea básica es que los planes son contingentes, no se hacen de una vez y para siempre, en un medio cambiante.
Esto lleva a la apertura de la gerencia, le da un mayor margen de maniobra.
Pero aún en el plano de lo estratégico, la mirada sigue puesta en la producción y los mercados, mantiene el supuesto de la racionalidad económica como criterio dominante. Y este es un criterio basado en eficiencia y eficacia, cuando en la realidad hay otras condiciones que plantea el contexto social, referidas a la equidad y la justicia en las decisiones de la organización.
Nuestra visión de la organización es la de un sistema viable, sustentable y responsable, no sólo exitoso en cuanto al mercado.
Nuestra visión intenta ser más amplia en cuanto a los valores en juego.
Vemos la realidad organizacional también como un espacio para las confrontaciones de poder entre movimientos de ideas y grupos de interés.
Más allá de la visión estratégica sobre las amenazas y oportunidades, hay una cuestión política y social, que una visión técnica no ayuda a entender. Estas cuestiones también nos permitirán destacar las diferencias entre la gerencia de negocios, la gerencia pública y de instituciones no gubernamentales del tercer sector.
B. Eficacia en la gerencia privada y pública
La gerencia se caracteriza por operar bajo la lógica de la eficacia y la búsqueda de productividad de los recursos y capacidades. Las acciones en este dominio están orientadas a los servicios y prestaciones que llegan a la población. Acciones por las cuales se llevan a la práctica las metas y decisiones de política. La eficacia se evalúa comparando los resultados con las metas y las demandas de usuarios o clientes.
Una desviación en este dominio es el enfoque tecnocrático de la gestión, esto es, el pensar sólo en el modo de optimizar los recursos postergando de esta manera la consideración de las misiones sociales, las pautas culturales o las prioridades políticas.
En la evaluación de los resultados deben considerarse los llamados costos sociales, los impactos ambientales y las demandas de los ciudadanos acerca de la calidad y la oportunidad de los servicios.
En la definición y análisis de la eficacia pueden utilizarse múltiples dimensiones, algunas orientadas hacia lo cuantitativo (mediciones de productividad) y otras hacia lo cualitativo (la imagen de la institución). Lo importante es explicitar el marco de referencia para definir lo efectivo. Y reconocer que la evaluación tiene que ver con los propósitos del observador.
Para discutir sobre el alcance de la eficacia como criterio de dirección o también como condición de supervivencia, se debe distinguir entre los distintos contextos en que actúa la organización. Por ejemplo, entre la gerencia pública, la gerencia social y la gerencia privada o de pura eficacia.
En estos contextos son distintos los razonamientos, las prioridades y expectativas de los actores.
Cuando se trata de la gerencia de empresas, la racionalidad dominante es económica o instrumental. En este ámbito el concepto de gerencia se asocia a la relación eficiente entre medios y fines, entre alternativas y consecuencias.
Las empresas puestas en su lucha competitiva se mueven con enfoques mecanicistas de la gerencia.
En una institución pública o un proyecto social las decisiones sobre servicios y prestaciones tienen necesariamente una fuerte relación con factores culturales y políticos.
Sin embargo al igual que en el sector privado las decisiones reflejan el debate interno sobre las prioridades. En lo público no hay un sólo factor dominante. Hay una cambiante configuración de factores acorde con las variaciones en los factores de poder en el gobierno o las demandas de los ciudadanos.
Analizaremos diferentes modos de definir y evaluar la eficacia de las organizaciones públicas, las instituciones sociales sin fines de lucro y las privadas que colaboran en proyectos comunes.
Tanto en el sector público como el llamado tercer sector (organismos no gubernamentales) son ámbitos donde están presentes como elementos constitutivos la idea de consenso, sustento político y la responsabilidad social en los servicios a la población.
Una visión amplia incluye: mirar hacia atrás (los motivos a satisfacer), hacia adelante (los proyectos), y también hacia los lados (efectos no intencionales).
Hay que observar la relación entre los aspectos creativos y destructivos en las mismas decisiones de la gerencia. Creativas son las decisiones que potencian las capacidades latentes.
Los actos efectivos pero innecesarios son negativos, como las decisiones que se toman para retribuir a los votantes por sus apoyos electorales.
La efectividad es obtener resultados, y se refiere a las metas o proyectos acordados o consensuados en el nivel político.
Evaluamos la medida en que las políticas se han cumplido. Pero la efectividad también admite una evaluación de si se ha hecho lo posible, de la capacidad de respuesta del sistema frente a los cambios en las demandas o necesidades.
La evaluación de la eficacia también refiere a dicha rigidez o flexibilidad en los servicios.
La evaluación de eficacia en programas y políticas públicas es compleja. En ellos hay componentes tangibles e intangibles, tanto divisibles como indivisibles.
Es diferente a un producto comercial de una empresa privada donde los intereses se expresan en forma de inversión financiera, costos y precios.
Lo social pone énfasis en la calidad de vida y una búsqueda permanente de justicia en las prestaciones.
La efectividad es respeto de lo planeado o proyectado, pero esta comparación no es sencilla. Los proyectos tienen ambiguedades y hay contingencias.
Esto permite distinguir la acción programada respecto de las acciones de emergencia en respuesta a lo inesperado. La efectividad también debe evaluarse considerando el peso de los hechos inesperados.
En el plano de lo público y lo social (tercer sector) además de medir los resultados alcanzados, hay necesidad de medir la calidad de la prestación, el análisis de los impactos y la legitimidad de los mecanismos institucionales.
La efectividad en lo social implica la integración de esfuerzos (redes) entre instituciones orientadas hacia los mismos grupos de carenciados.
En el plano de lo público para integrar las tareas dispersas se utiliza la visión de programas y la gerencia inter-organizacional.
El papel del gerente público no es tanto cumplir metas como crear un entorno en el cual las metas se puedan cumplir.
La gerencia debe tener la capacidad de manejar las relaciones para lograr tanto las metas de cada organización individual como de la red en su conjunto.
La coordinación no es una jeraquía y el control no está centralizado porque cada organización de la red puede tener el mismo poder y estar al mismo nivel de toma de decisiones.
Cada proyecto específico y su rol gerencial negocian y buscan acuerdos respecto de las formas de integración y de participación en la red conjunta. La existencia de formas y condiciones enseñan que la red también puede verse como una entidad.
La gerencia pública y social requiere una visión de integración de esfuerzos antes que de autonomía o de aislamiento en sus funciones.
C. Eficacia aparente y sustantiva
El concepto de efectividad se refiere a los logros desde el punto de vista de:
a) los planes o proyectos de la institución.
b) el alcance y calidad de los resultados para los usuarios.
Desde la visión de la complejidad, la eficacia no se agota en la exteriorización de resultados.
La visión compleja requiere contemplar los resultados visibles junto con los efectos implícitos. En el plano de lo social y lo cultural, no alcanza con los resultados en el plano de las apariencias.
La acción gerencial tienen efectos visibles y otros que son implícitos o menos identificables como resultado de decisiones concretas.
La efectividad no se reduce a resultados explícitos, medibles o concretos.
Lo implícito o indirecto se refiere a las connotaciones positivas y negativas.
La eficacia no se evalúa solo en el plano de los objetos producidos o recibidos. Los proyectos tienen efectos en el plano de los valores: la equidad las libertades, la justicia, la dignidad.
La consideración de lo implícito es un componente de las decisiones de política de los gobernantes.
Las políticas tienen efectos múltiples sobre lo económico, social y cultural, son realidades que interactúan y no partes divisibles. Hablamos de lo indirecto que se conoce en el momento de la decisión. A veces es lo buscado, en otros casos son consecuencias disfuncionales. En el plano de lo implícito también hay responsables, que están asumiendo el riesgo por resultados deseables o que no puede evitar. No hablamos de lo implícito o indirecto como efectos imprevistos (una catástrofe).
En nuestro modelo la política incluye el análisis de eficacia en cuanto al impacto sobre las relaciones de poder. En las medidas de gobierno hay un análisis de los efectos de corto y largo plazo, directos e indirectos, explícitos e implícitos.
En el nivel de gerencia la eficacia se refiere al logro de metas concretas y la llegada al usuario.
Esto significa que cada uno va por su lado cumpliendo su parte en el proceso. Hay información y comunicación con los otros dominios, sobre las dualidades del proceso.
Visto desde el destinatario, usuario o beneficiario no interesa que cada uno de los actores sea eficaz dentro de su dominio.
A la población le interesan los servicios finales o de conjunto, que sus necesidades sean satisfechas o que la crisis en los servicios sea superada.
En lo interno la eficacia resulta ser negociada. Porque no sólo tiene que ver con recursos o capacidades sino también con las motivaciones y las preferencias de grupos o sectores.
Cuando vemos el tema de la eficacia puesto en lugar del ciudadano, las divisiones internas siempre son burocráticas.
La efectividad y la dirección efectiva, se realizan en un ámbito que los expertos llaman “organización orientada hacia los resultados”.
Decir que el gerente administra, mantiene, organiza, planifica o programa, es una definición formal e insuficiente, es burocrática. La gerencia debe pensarse en términos de valor agregado al proceso productivo y llegada a la población.
La medición de eficacia supone que ciertos pasos se han cumplido. Que los objetivos se han planteado, debatido y aprobado. La eficacia es un criterio a priori (al hacer planes) y una posición ex-post (una evaluación).
Un gobierno responsable tiene que pensar en algo más que los efectos visibles (impacto, resonancia) y de corto plazo de sus decisiones.
El razonamiento de hacer algo que se vea, ignora los problemas más profundos.
Esto deriva en problemas de gobernabilidad. Por eso marcamos la necesidad de una evaluación más profunda de la eficacia y de los indicadores de desempeño. Para ello deberán considerarse los siguientes conceptos: exclusión- inclusión social, postergación- atención, libertad- sometimiento.
A esta visión ampliada se refiere la sintonía con lo social.
Este es el problema de la exclusión social que viene de los sistemas de producción (prestaciones, productos, servicios) que se basan en la resonancia en términos políticos.
En el análisis de la sintonía social de la eficacia, lo esencial es considerar los diferentes campos y tiempos en que las acciones gerenciales dan resultados. En lo efectivo se conjuga lo prioritario con lo importante.
La idea de efectividad tiene una desviación no deseable cuando se buscan los golpes de efecto, que llaman la atención. Muchas veces los impactos y apariencias tienden a ocultar una dualidad: la organización tiene éxito en sobrevivir, pero no presta los servicios esperados.
La visibilidad (lo explícito-implícito) es un problema cuando los gobernantes la utilizan como argumento porque tienen que mostrar hechos a la hora de las elecciones o rendir cuentas.
Para ir más allá de la apariencia en organizaciones públicas y privadas se promueve la función de monitoreo o el seguimiento de las políticas y el control de gestión. Con la presencia activa de los usuarios, beneficiarios, destinatarios de la ayuda.
Hay complejidad de indicadores en los proyectos sociales. Son actividades con múltiples propósitos, con diversos fines de vital importancia. No son compatibles con las unidades de negocios o gerencias de productos, donde no importa la integración de esfuerzos sino los balances.
En una empresa de negocios en el marco de un mercado competitivo la lógica de la eficacia sirve para mantenerla en forma, lista para sobrevivir en un medio agresivo. No se puede traspasar en forma crítica esa lógica de la lucha y la conquista al sector de servicios públicos.
Tampoco se puede usar una racionalidad empresaria sin considerar la compleja realidad socio-cultural y la naturaleza de los servicios a prestar.
En el ámbito del estado se atiende el interés general, que es más que el económico. Respecto de la prestación de servicios a la población, el aparato estatal tiene una función de regulación.
Los contextos de lo público, lo privado, lo social y los servicios básicos tienen diferencias. Del lado de la demanda, no todos los espacios son mercados ni todos los destinatarios pueden ser tratados como clientes o consumidores.
Como ciudadanos se distinguen por tener derechos antes que por su poder adquisitivo.
La lucha de las empresas de servicios por los clientes de mayor poder adquisitivo, provoca injusticias.
Cuando los servicios públicos se transforman en comerciales, la lógica del mercado excluye a un alto porcentaje de la población. Esto implica la consagración de sociedades duales, donde se margina una parte importante de la población y se amplía las desigualdades.
La lucha por maximizar los resultados no se puede traspasar a organizaciones del tercer tipo (sin fines de lucro), que se construyen con una idea solidaria o de servicio de la población. No se puede, quiere decir que las desnaturaliza.
Tanto en los proyectos públicos como en los privados que se refieren a servicios esenciales, las decisiones afectan múltiples dimensiones de la realidad social y no sólo los indicadores de ese servicio.
El análisis de las decisiones de política en materia de servicios esenciales, requiere ampliar el enfoque simple de la eficacia que sólo se preocupa por aquello que funciona en un ambiente aislado.
Deben evaluarse los impactos de la prestación sobre el tejido social más amplio, tanto en el plano de lo visible como de lo implícito. Evaluar los efectos más allá de lo inmediato.
D. Indicadores y control de gestión (monitoreo)
El concepto de logro o desempeño en los proyectos y programas tiene distintas formas de manifestación o expresión que son de índole cuantitativa y cualitativa.
Existen :
A. Indicadores de resultados o magnitud de los servicios brindados.
B. Indicadores de las condiciones de producción de esos resultados.
C. Indicadores ambientales o de contexto.
D. Indicadores del nivel de satisfacción conseguido.
Los niveles de conducción gerencial se hacen responsables por la puesta en marcha de los proyectos, cumplir con las metas y los indicadores. Los órganos de gobierno intervienen en la evaluación de la pertinencia de las políticas (su necesidad).
Los organismos públicos tienen perspectiva social. Actúan para satisfacer demandas colectivas, derechos de los ciudadanos, necesidades no postergables, servicios que hacen al desarrollo y la protección de la vida en sociedad.
Al analizar la producción de una institución social es básico tener en mente su naturaleza, su misión y razón de ser. En ese marco luego se evalúa si lo hecho tiene sentido. Este modo de pensar también es básico para los indicadores de la gestión. Se requieren evaluaciones referidas a los criterios de equidad, libertad, igualdad, solidaridad.
Instituciones sin fines de lucro no se limitan a prestar un servicio, quieren que el usuario final no sea un consumidor, sino un participante que construya algo. Se vale del servicio para provocar cambios en un ser humano.
Los indicadores deberían referirse a los cambios en el estado del ciudadano y no sólo a la magnitud o precios de los productos entregados.
El desempeño tiene expresiones cuantitativas y efectos cualitativos.
Esa calidad no es una variable de ajuste en los servicios públicos, no es algo a renunciar para lograr eficiencia, porque la calidad es una condición de la prestación.
No basta con cubrir metas cuantitativas, porque la idea de la evaluación del desempeño requiere considerar las implicancias culturales y la satisfacción de los ciudadanos.
Entonces los resultados tienen un componente visible o de corto plazo y otro referido a la calidad y la misión de la institución.
En los servicios que brinda el aparato estatal algunos indicadores de producción pueden ser:
A. El número de clientes atendidos.
B. La duración de los servicios o prestaciones.
C. Los servicios administrativos (títulos).
D. Los resultados finales (graduados)
E. Los recursos asistenciales volcados a la actividad (cantidad de docentes).
El control de gestión o eficacia en el sector público incluye los siguientes temas:
a) En el nivel de los procedimientos internos, respecto de la obtención y la aplicación de los recursos financieros por parte de las oficinas públicas (normas sobre la administración financiera, Oficina Nacional de Presupuesto). Es un control a través de normas y de autorizar cambios en los recursos.
b) En el nivel de decisiones de gestión, el control de la aplicación de las leyes, la racionalidad técnica, la legitimidad y oportunidad de las acciones administrativas (auditoría interna sobre las oficinas públicas, Sindicatura de la Nación).
c) En el nivel de los controles entre los poderes establecidos por la Constitución y más concretamente del Legislativo sobre los organismos del ejecutivo en cuanto a la utilización de los recursos del Estado (Auditoría General Externa).
Los mencionados controles internos y externos del organismo, tienen diversidad de propósitos.
Desde la eficacia, dichos controles importan en la medida que permiten evaluar la calidad de las decisiones en el aparato estatal y su relación con los proyectos y programas públicos. Mientras tanto la burocracia suele estar más preocupada por cuidar los procedimientos y las constancias de haber cumplido con las normas.
Se desentiende de los resultados y a lo sumo mide las erogaciones.
Es necesario evaluar la calidad de las respuestas y medir no sólo su productividad sino también su congruencia.
También debe tenerse en cuenta la existencia de resultados vitales, pero de difícil medición, como la democratización de las actitudes.
Frente a resultados cualitativos o complejos en los programas sociales, se ha propuesto la llamada evaluación global. Este enfoque se preocupa por la realidad sociopolítica además de los aspectos normativos o burocráticos del programa.
Es necesario identificar los actores involucrados en los programas, así como los intereses y valores que sostienen.
Deben considerarse los costos económicos subyacentes.
Para este análisis se requiere disponer de un sistema de información y control que permita determinar quienes son los beneficiarios colaterales y finales y quien realmente está financiando los rubros del gasto social. Una correcta y amplia evaluación requiere una estrategia de transparencia en el gasto público. Esto para evidenciar exclusiones, desviaciones o privilegios.
La visión sincrónica refiere entonces a las condiciones que presentan ciertas variables críticas o estratégicas.
El monitoreo se refiere a algo que está ocurriendo, es una visión actualizada, una medida al grado de congruencia entre los diferentes aspectos de la realidad relevada.
El análisis temporal también puede referir a la evolución de los valores en forma de orientaciones o tendencias. Esa evolución puede ser el sentido de la disminución, el crecimiento o la estabilidad en los valores. Esta es la visión diacrónica, que sigue una variable a través del tiempo.
La visión diacrónica permite hacer un diagnóstico sobre los avances y retrocesos, la rapidez o las demoras, la estabilidad o los cambios que están ocurriendo en un sistema.
La evolución como fase de un sistema de gestión, se basa en un modelo conceptual sobre la realidad deseada y también sobre las relaciones esperadas entre los procesos sociales, políticos y económicos en un contexto concreto. Esta referencia al modelo conceptual (o los acuerdos de base entre los actores sociales), es la guía básica y le da sentido al diseño de los sistemas de indicadores que componen el tablero de comando o control de gestión.
La evaluación requiere trabajar sobre los aspectos que el modelo o acuerdo han definido como prioritarios.
El diseño de los sistemas de información deberá reflejar esa posición y decisión de política. La evaluación es un ejercicio conceptual de la dirección, la puesta en escena de los propósitos, los valores y prioridades que sustentan a los modos de producción y las prestaciones
Una de las desviaciones en el sector público es el discurso vacío de contenidos, no acompañado por servicios a la población. Es la administración con planes y programas, pero que también es inoperante. Es equivalente a la gerencia de la promesa, el discurso.
En el otro extremo de la desviación tenemos la estrategia del funcionario hiperactivo, que se mueve mucho pero con fines personales o en dirección equivocada. Es la administración dual, donde se utilizan los hechos como pretexto para favorecer a ciertos grupos de interés.
La eficacia en lo público requiere que los organismos demuestren su capacidad para ser equitativos y mantener la articulación del tejido social. No sólo su capacidad para ejecutar rígidos planes y programas burocráticos.
En el sector público, la eficacia debe ser evaluada en el marco de políticas y prioridades sociales.
La eficacia social obliga al análisis de alternativas.
En este análisis valen los índices de producto-demanda y no sólo la productividad o el insumo-producto. Es eficacia desde el punto de vista de las necesidades sociales y no sólo de los resultados del balance o del presupuesto.
Es tema de la eficacia social también se relaciona con el impacto de cada proyecto sobre distintas áreas de la comunidad.
Se agregan las dificultades de encontrar medidas objetivas del interés pública, ya que muchos proyectos no tienen medidas físicas de producción ni son medibles en unidades monetarias. Proyectos relacionados con la calidad de vida o la conciencia democrática de los ciudadanos.
En el análisis de la eficacia de los programas y políticas públicas en la prestación de servicios esenciales es fundamental evaluar la condición de los beneficiarios, en función de la calidad de sus necesidades, de sus carencias.
Los destinatarios de los servicios no son iguales, a pesar de que se engloben dentro del concepto de “población asistida”. Son diferentes sus posibilidades de ejercer sus derechos o disfrutar de los servicios. Se puede distinguir entre:
a) el ciudadano administrado, cuando no hay alternativa o existe un solo camino (pago de los impuestos)
b) el ciudadano usuario, que tiene derecho al servicio y, además, puede elegir (la salud o la educación)
c) el ciudadano cliente, cuando hay una transacción y se paga por ella (bancos o transporte).
El uso del término cliente para referirse a un ciudadano tiene que ver con el enfoque del estado empresario y la idea de los mercados. El término aparece en el “marketing público”. Un enfoque que visualiza al aparato del Estado como una maquinaria dedicada a satisfacer demandas. También aparece en el enfoque del “marketing social” que intenta promover conductas que benefician a la sociedad y protegen al medio ambiente. Estos enfoques comerciales se basan en la idea de un mercado consumidor y del ciudadano como alguien que paga por servicios. Se reclama una actitud más exigente hacia el servicio público.
Este es un enfoque limitado, porque considera al ciudadano como un consumidor racional, que se guía por la relación costo-utilidad. En una sociedad dual, y por debajo de la línea de la pobreza, no existe esta posibilidad. Los ciudadanos no son sujetos pasivos, receptores o consumidores sino que deben participar en el aparato estatal. Esto también vale para las instituciones no gubernamentales.
Frente al drama de la pobreza, no es sincero llamar clientes a personas que dependen de la ayuda social y que no tienen más alternativas que pedir y recibir un servicio, cualquiera sea su calidad. Es una calificación que ignora la desigualdad o la exclusión social. La idea de cliente connota alguna fuerza, posibilidad de elección o poder adquisitivo.
En el plano de la sociedad, los usuarios o beneficiarios satisfechos pueden olvidar su condición de ciudadanos. Pasan a operar como cautivos o dependientes del Estado. Tienden a formar parte de la “cultura de la satisfacción”, o de la mayoría satisfecha. En esta cultura, detrás de los servicios públicos también está la intención de comprar voluntades o evitar críticas a las injusticias de una sociedad dual. El aparato estatal puede ser efectivo para algunos sectores, al tiempo que margina o excluye a otros grupos sociales.
Hablar de cliente refleja la intención de colocar al público en el centro de atención (el llamado paradigma del consumidor).
Corresponde indagar qué se pide del llamado cliente en el dominio público. Qué buscan los burócratas, gobernantes o políticos a cambio, el precio político de la transacción. Ver el peso de los fines electorales en el marketing público. Y si el sistema permite que los ciudadanos (usuarios) puedan pagar (ser clientes).
Por otra parte, en el ámbito de los servicios públicos debe esperarse del ciudadano un comportamiento activo. Porque, para vivir en democracia, él tiene derechos. Pero también responsabilidades sociales. Construir una sociedad justa y equitativa. El concepto de cliente es incompleto como modelo de la relación prestador - ciudadano activo. Pero también es un avance respecto de la visión tradicional de la relación: burócratas - usuarios indefensos.
La figura o paradigma del cliente es positiva cuando se trata de conferir poder al público, como un camino hacia una participación más activa del ciudadano en las organizaciones de servicio.
La idea plena de cliente tiene que ver con la vigencia y la pertinencia de las reglas de los mercados. Si no hay libertad de elección, el llamado cliente no es más que un actor en cautiverio. Los mecanismos de mercado no son suficientes para asegurar los derechos de los ciudadanos. El traslado de esas reglas el dominio público no va en favor de la sociedad. Ubicados en el dominio de las prestaciones públicas la idea de cliente debe entenderse en el contexto de las prioridades y las políticas sociales.
En el ámbito de lo público, se requieren indicadores que reflejen los impactos políticos, sociales y culturales de orden económico.
En el sector público se requiere un sistema que informe sobre los logros y advierta sobre los costos ocultos y efectos sociales negativos (las disfuncionalidades).
El concepto de eficacia social va más allá de los logros inmediatos. Se integran:
a) el carácter prioritario y el trabajo concreto sobre problemas críticos,
b) los efectos concretos de cada proyecto para resolver necesidades y elevar la calidad de vida
c) el impacto socio–cultural.
En esta visión de la eficacia no se puede separar simplemente entre medios y fines, porque los métodos son importantes.
El esquema de la eficacia, como también el análisis de políticas no debe seguir el rígido modelo de medios a fines donde sólo importan los resultados. La eficacia social o la misión ampliada requiere un análisis de los impactos múltiples o “efectos en cadena” sobre la calidad de vida o los procesos democráticos.
La eficacia como uno de los criterios para la decisión pública, debe coexistir con las definiciones políticas y los juicios de valor de los gobernantes. Puede cambiar el contexto durante la ejecución del proyecto. De allí la necesidad de monitoreo permanente y una evaluación de procesos.
Las instituciones sociales necesitan gerencia, pero orientada hacia la gente y los servicios. Son agentes de cambio humano. Su producto es un paciente curado, un niño que aprende. En lo social, la mirada no se agota en el producto, sino que importa el valor agregado a la calidad de vida del ciudadano.
La satisfacción no es una opción o una estrategia comercial, sino una condición que legitima la institución. De no ser así pierde sentido.
Una versión amplia del criterio de efectividad nos enseña que no es suficiente comparar las metas proyectadas con los logros. Corresponde hacer la evaluación de procesos, o el monitoreo de los programas. Este monitoreo consiste en “evaluar los mecanismos a través de los cuales se logran objetivos y la medida en que se está llegando a la población – objetivo”. El desarrollo de una actitud crítica es un valor agregado por el programa.
La evaluación de proceso en el ámbito de programas y políticas públicas se complementa con el análisis del impacto de esas medidas de gobierno. El concepto de impacto hace referencia a algo más que la medición de los productos inmediatos del programa. Se trata de distinguir los efectos netos derivados de una intervención social específica. La idea es no mezclarlos con los efectos derivados de factores preexistentes.
Instituciones de la sociedad civil: cooperativas de trabajo, sindicatos, fundaciones, sociedades vecinales, asociaciones profesionales, obras sociales, centros de investigación científica o de difusión cultural, bibliotecas no estatales, entidades defensoras de los derechos humanos y de la ecología. No son parte del Gobierno ni del aparato burocrático estatal. Son instituciones que suelen tomar distancia de la lucha de poderes para el control del aparato público. Se evita que la politización afecte sus misiones.
Es importante fortalecer sus rasgos democráticos y su capacidad para el logro de sus misiones sociales. No se dedican a hacer negocios. Se constituyen y se orientan hacia los problemas de la sociedad civil para hacerla crecer, para cubrir carencias o desigualdades, con un sentido solidario.
El proceso institucional tiene aspectos positivos y negativos cuando se lo analiza desde las motivaciones y fines individuales.
El concepto de institución no refiere a normas impuestas desde afuera, desde los propietarios, accionistas o el Gobierno, porque se trata de grupos sociales construidos sobre una base de acuerdo o convicciones compartidas. Al menos ésta es su naturaleza o su carácter diferenciador. Pero, como organizaciones, no están excluidas de las oposiciones internas. Aunque en la lógica de estas instituciones no deberían existir contradicciones en el plano de los intereses o propósitos.
En las instituciones sociales, la eficacia no es el resultado medible. Las formas cuentan, hay principios que respetar. El producto o servicio no es definido por las fuerzas del mercado porque la institución es creativa o constructiva. Las oposiciones, por lo tanto, se refieren a la calidad y las prioridades en las prestaciones. En este sentido, tienen dilemas y debates más que oposiciones de interés.
Estas instituciones tienen una misión social, y sus actividades se basan en la ayuda o cooperación para producir bienes, prestar asistencia y brindar fuentes de trabajo y servicios.
La presencia de posiciones ideológicas hace que en estas instituciones la función de gobierno no sea más diferenciable que en empresas de negocios.
Dada la importancia de las misiones que cumplen y la necesidad de unir sus esfuerzos, estas instituciones también requieren gobierno y gerenciamiento de alta calidad. El contexto de la decisión es particular porque aquí importan los efectos sociales y culturales, de manera que la visión no puede ser sectaria o excluyente. Intervienen criterios de equidad y justicia, no como mero discurso sino como firme creencia. El autoritarismo no es un modo de relación compatible con la institución social. Sus integrantes no son vistos como recursos productivos; por el contrario, las instituciones suelen recuperar personas marginadas para reintegrarlas a la sociedad.
En estas instituciones, los objetivos no son cuantitativos, como ocurre con las metas comerciales y financieras de las empresas o el presupuesto en el Estado. El beneficiario es considerado desde una visión amplia e integradora, y no solamente económica. De allí la importancia de articular instituciones en redes de ayuda social.
Con la gerencia social. La institución busca fortalecerse. Aquí importa el asegurar la continuidad y la calidad de los servicios. La fortaleza no es solo una cuestión económica o de lucha con los demás, sino el mantener su base democrática y su integración en una red social.
La fortaleza significa:
a) el rol creciente de cada unidad en la red de instituciones sociales, sin perder autonomía;
b) la legitimidad o medida en que la organización y su gobierno se basan en el consenso y la voluntad de los asociados;
c) su preocupación por los problemas de las bases.
En las instituciones del tercer sector es vital la motivación y la capacitación antes que las conductas disciplinadas.
Con diferentes reglas de juego, distintos sistemas de recompensas y sanciones, se construye una cultura diferente. En las instituciones importan las misiones, valores y principios. Se usan indicadores complejos, con una visión temporal más amplia.
Las instituciones de asistencia social se constituyen sobre la base de ideas compartidas y necesitan del compromiso. Aquí no existe la figura del propietario; sí hay fundadores, aportantes, asociados, afiliados y trabajadores voluntarios.
En un extremo vemos la institución total, así llamada porque invade con sus decisiones al necesitado, le brinda ayuda y asistencia pero también no le deja alternativas en la relación, le impone códigos y pautas de conducta, hasta el punto de mantenerlo en cautiverio.
Se establece una relación de dominación y dependencia bajo el esquema de los fines asistenciales o de servicio.
En el otro extremo hay formas que permiten a las personas integrarse de manera activa a la organización. Esto incluye su participación en las decisiones de producción y distribución de los servicios.
Además del aislamiento o encierro, existen otros dilemas, como el desplazamiento en los fines. el desplazamiento lleva a la instalación de organizaciones duales, que en los hechos contradicen sus fines originales.
Estas desviaciones no siempre son intencionales, no responden a una estrategia sino a fuerzas no controlables. Las instituciones de la sociedad civil enfrentan demandas múltiples. Con un enfoque democrático ellas deben mantener su apertura, sus bases de legitimidad y consenso en los propósitos. Pero también deben vigilar sus viabilidad financiera.
La cuestión crítica es que la institución debe prestar servicios crecientes y luchar con recursos escasos. Esa lucha con los recursos nos lleva al tema de la oposición entre las fuerzas de la autonomía en la institución social y su relación con el aparato estatal o con las fundaciones empresarias que sostienen a la institución.
Desde el lugar de las instituciones ellas desean impulsar sus propios proyectos y ocupar espacios desatendidos, pero también sufren la dependencia de los apoyos externos (públicos y privados)
El tercer sector puede verse llenando un vacío en el plano de las demandas insatisfechas. Pero también como creador de sus propios espacios.
Es necesario construir un puente entre planificadores y beneficiarios y las instituciones sociales permiten acortar esas distancias.
Además de sus problemas de integración con las políticas públicas, las instituciones sociales tienen sus dilemas internos.
Por ejemplo las debilidades constitucionales de las organizaciones del tercer sector les impiden cambiar sus culturas y estrategias de decisión.
Pero esas debilidades no significan la negación de lo positivo que hay en las instituciones del tercer sector desde una visión social, considerando las brechas que presenta el aparato estatal en sus prestaciones.
La utilización del concepto de empresa y el enfoque gerencial en instituciones sociales tiene sus razones, pero también sus límites y contradicciones. Hay rasgos en la gerencia de empresas que pueden ser importantes para la gestión efectiva de las instituciones.
Son importantes las tareas de planeamiento y coordinación de esfuerzos, la creatividad en las decisiones las estructuras flexibles o el interés por satisfacer las demandas de la población. Pero la gerencia como praxis o acción requiere ajustarse a valores y principios, no al éxito o la resonancia en el corto plazo. La visión gerencial importa en lo que tienen de opuesta a la tendencia burocrática, que lleva al cierre, el aislamiento y el alejamiento de la población necesitada.
Es difícil remover a la burocracia a través de programas de modernización tecnológica, porque se trata de una trama de poder con peso político propio.
La alternativa son los programas que desarman los intereses, que buscan la transformación cultural, la reestructuración con apoyo de la iniciativa privada y la participación de los usuarios.
La visión de la eficiencia empresaria tiene sus propios límites, en especial cuando están es juego valores y necesidades sociales. Un límite es el suponer que las decisiones deben tomarse en función de un objetivo financiero o económico. Muchos servicios que la sociedad demanda no admiten una especulación económica o no son rentables y por lo tanto quedarían excluidos.
Aunque es uno de los elementos de la realidad empresaria, tampoco esta cruda visión financiera asegura que las empresas sobrevivan. El éxito depende cada vez más del despliegue efectivo de recursos para crear valor agregado para el cliente y ventajas competitivas.
No se trata de negar el concepto de economicidad y eficiencia en la aplicación de recursos. Pero tampoco convertirlo e n un objetivo excluyente en proyectos donde la calidad de vida está en juego. El propio criterio de eficiencia está en crisis en el plano de las empresas.
En las instituciones pensar en lo financiero como un criterio último es una desviación en sus misiones, es pasar de los correcto a lo que conviene a un solo grupo de interés. Es también un peligrosa simplificación porque en las instituciones sociales no hay un aclara relación de medios a fines. Una sola decisión afecta a múltiples valores.
D. La empresa social: misión, equidad y eficacia.
El concepto de empresa social es una forma de integrar aspectos deseables de los diferentes modelos de cooperación y competencia. Muestra el propósito de mantener y desarrollar la forma democrática de vida junto con la eficacia del sistema.
Si buscamos la integración de eficacia y justicia, el concepto de producir debe incluir para quienes la constituyen y no sólo pensar en productos para el mercado externo. Dada la importancia de la equidad, el modelo de empresa solidaria debería poder incorporar un poder judicial, que consistiría en mecanismos para evaluar el impacto social de las estrategias empresarias, desde las necesidades de los participantes y el medio social. La responsabilidad social de los directivos pasa a ser un elemento constitutivo de la definición de empresa.
La empresa social tiene relación con un mecanismo de precios. Su actividad es generadora de ingresos para todos y una forma de recuperar los costos de producción o prestación.
Además de sus principios solidarios, sus decisiones deben tener cierta dosis de racionalidad económica, no prioritaria.
Es importante el concepto de empresa como emprendimiento, como capacidades que se unen detrás de un proyecto que es comprendido y compartido, definido de manera que la gerencia sea posible.
La misión debe enunciarse en forma operativa porque de lo contrario será una mera declaración de buenas intenciones.
Bajo la denominación de empresas sociales hacemos mención de la forma en que se organizan hacia adentro, del compromiso de sus integrantes, de las formas de distribución del ingreso, de la representación de los usuarios o destinatarios. Son sociales por su constitución y no sólo por sus misiones.
El desafío de las empresas sociales en el tercer sector es la preservación de los valores éticos en las decisiones de sus directivos y la legitimidad de sus acciones.
Entonces la cuestión es como tener la dinámica y el crecimiento de las empresas flexibles y rentables, pero con un criterio de equidad, con participación y transparencia. En el contexto de una empresa del tercer sector, la producción está orientada hacia el bienestar social.
Incorporar racionalidad no significa cambiar la naturaleza de las relaciones entre los integrantes o destinatarios del esfuerzo.
En estos casos, el concepto de lo razonable debe integrarse con los valores sociales. y hacer una evaluación constante acerca de los efectos sociales de las decisiones de gestión, no como efectos colaterales o secundarios, sino como orientaciones prioritarias.
El fortalecimiento tiene que ver con el consolidar las bases del acuerdo y las misiones. el sentido de empresa se refiere a la racionalidad en los recursos, el desempeño, la innovación y la búsqueda de oportunidades.
Para intentar una misión social hay que integrar razones diversas. Pensar en la libertad de los integrantes para elegir lo bueno sin que luego sean despedidos pro ineficientes.
La empresa se propone dar asistencia a la sociedad pero también producir bienestar hacia adentro, para sus integrantes.
Entre quienes integran las empresas sociales, es posible encontrar trabajadores voluntarios y personas con problemas de salud o de integración al medio social.
Las empresas son sociales porque integran personas que son discriminadas por las fuerzas del mercado laboral.
Pero cuando hablamos de empresa social no es competir para venderle a un cliente, sino que la misión incluye ser solidarios, hacer justicia y dar bienestar.
Nos preguntamos si es posible integrar los valores económicos y sociales dentro de empresas orientadas pro la eficiencia. Pero los limites los pone el mercado.
El modelo de empresas debe analizarse en su contexto, no como una necesidad o camino inevitable, sino como una alternativa con sus aspectos positivos. Pero puede tener requerimientos contradictorios con la misión social.
Para la conducción de un proyecto o empresa social se requiere una gerencia de enfoque amplio, incluyendo la justicia de las decisiones. No es tanto lo que conviene, como lo justo o correcto.
Se requiere ampliar las bases del poder, incorporar transparencia y consenso.
Caracterizamos a la gerencia como una función y comportamientos orientados hacia la acción.
En lo público predomina la idea de calidad de vida por sobre los éxitos gerenciales en el corto plazo.
Estos razonamientos nos llevan a la cuestión de la relación entre ética (valores) y eficacia (resultados), desde organizaciones cortoplacistas con metas sólo cuantitativas hacia las llamadas empresas sociales que cubren su responsabilidad social.
Se requiere la incorporación de los valores humanos como elementos constitutivos de la organización, no como retórica moral o doble discurso. Desde la ética se discuten y enfrentan los efectos disfuncionales de la racionalidad económica.
Esto también implica ampliar el concepto de gerencia, sin dejar de lado el fin de los servicios.
Es la necesidad de evaluar los impactos sociales que no son cuantificables a priori.
El camino supone abandonar la forma-deber en las organizaciones, dejar de hacer cosas por obligación y pasar al compromiso.
Los proyectos triviales de reforma administrativa en el sector público intentan avanzar con el concepto de empresa como un modela de gestión deseable y eficaz.
La ideología competitiva sostiene que deberían manejarse como las empresas los servicios públicos. La diferencia sólo radica en los objetivos.
Con esta visión del management en los organismos públicos o la competencia por los recursos en el mercado se transforma en una lucha por el presupuesto y el aumento de las prestaciones. Deben cuidar su función de comercialización, que consiste en determinar las necesidades y satisfacerlas.
Para ser eficaces, ellos habrán de expresar su misión en forma operativa y vendedora.
El resultado no deseado de la visión comercial es que la institución se aísla, porque al vivir de sus operaciones se desvincula de las prioridades y políticas públicas.
Con visión empresaria los fondos se aplican pensando en reducir los costos de la asistencia, en el poder adquisitivo de los ciudadanos y en la capacidad de repago de los proyectos sociales.
No se puede pensar ingenuamente en una mano invisible que va a orientar la asignación de recursos. Un gobierno competitivo debe estructurar los mercados mediante regulaciones porque cualquier mercado no regulado trae desigualdad. Tampoco el monopolio público es salida.
Los reclamos por desigual realidad y las nuevas demandas sociales también requieren una redefinición del rol gerencial, con directivos responsables y no menos ejecutivos.
Una gerencia con una visión política concreta de las prioridades y las urgencias del medio socio-cultural, en un contexto de necesidades básicas no satisfechas, es una gerencia de la pobreza.
En la gerencia social se trabaja con los valores, la condición humana. En el marco de los proyectos comunitarios, el criterio social es ofrecer alternativas a los grupos más vulnerables de la sociedad civil. Se enfrenta la marginalidad, la postergación y la exclusión social.
Para trabajar en este contexto de carencias y urgencias hace falta una estructura de trabajo más abierta, solidaria y participativa que el modelo de una empresa competitiva en su mercado.
Se requiere articular una red de ayuda y asistencia social. Importan las redes horizontales y solidarias y no las jerarquías o relaciones de autoridad.
En la gerencia social son básicos los conceptos de proyectos, de crisis y de valores. No se trata de estrategias defensivas u ofensivas en un mercado. Aquí la acción es prestación que cubre necesidades (proyecto), en un ambiente de tensión social (crisis) y están en juego consideraciones de libertad, justicia y equidad (valores). Están en juego factores culturales y sociales.
En el caso de las empresas públicas el concepto de eficacia debe incluir la responsabilidad social por los efectos de la gestión. La lógica de la eficacia es también moral, no puede aislarse de os principios de solidaridad.
La eficacia no se refiere solamente a las metas de la empresa pública, sino que se compara con su razón d ser. Es básica la información sobre la justicia en los resultados, no sólo sobre su magnitud.
En los proyectos sociales se amplía el concepto de prestaciones. No es sólo lo visible o mensurable en lo inmediato, sino también la equidad en la prestación, la ayuda solidaria. El sistema competitivo lleva hacia una organización dual, con altos resultados, pero también con una presión enfermante para quienes están en carrera y deben mostrar una mejora continuada.
En las organizaciones el tema ético atraviesa sus políticas, las decisiones, las condiciones y las relaciones de trabajo. La ética para los integrantes tiene que ver con sus posibilidades de elegir y de actuar siguiendo sus convicciones.
Es poner en marcha mecanismos de transparencia y participación. Es la búsqueda de consenso respecto de la gestión de los directivos, la discusión de metas y el trabajo en equipo e n el sentido de la ayuda mutua.
En el plano del gobierno y la gerencia se requiere el desarrollo de formas participativas y de representación se las demandas y los intereses de los distintos actores sociales.
Se trata de superar las defensas corporativas de los regímenes democráticos. A eso se refiere el proyecto de moral dialógica, basado en la búsqueda del consenso nacional a través del diálogo.
La propuesta es concebir y diseñar la empresa pública como un conjunto de proyectos relacionados en forma de matriz.
Dado que distintos proyectos tienen efectos relacionados (educación, salud, vivienda) y actúan sobre una misma población, son vitales los enlaces horizontales en forma de redes y mecanismos de coordinación sobre las políticas.
El contexto que planteamos para el gobierno, la gerencia pública y social, tiene que ver con las nuevas fronteras en la relación estado-sociedad.
Nos referimos a las medidas de gobierno y de gerencia que deben tomarse en el marco de una sociedad en transición, pero que también es dual, crece con desigualdades.
En un contexto de desigualdad y exclusiones, la eficacia debe ir más allá de las técnicas para optimizar recursos escasos. La forma de gestión debe relacionarse con los criterios de política social.
Estamos frente al análisis, la toma de posición y la generación de propuestas para superar dualidades de carácter estructural en las relaciones del Estado con la sociedad civil. Y superar las desigualdades y oposiciones en el modelo de empresas competitivas. En la realidad cotidiana, esas dualidades se manifiestan por las diferencias injustas entre los grupos sociales.
El cambio hacia formas equitativas y democráticas requiere actuar en varios niveles, políticos, sociales y económicos, articulados por un proyecto de reforma estructural.
Las propuestas de cambio se refieren a los siguientes niveles de decisión:
(a) un proyecto político (consensuado), con (b) medidas de gobierno participativas y transparentes, que derivan en (c) acciones gerenciales en el marco de una red de organismos ejecutores, para articula y potenciar los distintos programas sociales.
La articulación requiere la evaluación continuada de las políticas, medidas de gobierno y acciones de cambio a través de criterios simultáneos: consenso de la sociedad, legitimidad, transparencia y efectividad. Esto explica el sentido de la tríada: política, gobierno y gerencia, la dialéctica entre estas funciones y las conexiones necesarias para poner las organizaciones y el aparato estatal en sintonía con lo social.