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APUNTES DE CLASE: FINANZAS PÚBLICAS INTERNACIONALES
1. Introducción
La necesidad de la acción del estado se fundamenta, desde un punto de vista económico, en el hecho de que el libre accionar del mercado arroja resultados que a menudo son considerados insatisfactorios por la sociedad –o al menos por la mayoría de los que la componen-. Así, enumeramos fallas de tipo macroeconómico –que afectan a bienes y servicios específicos- como la existencia de externalidades, bienes públicos, monopolios naturales o fallas informativas que afecten sustancialmente la asignación de recursos a la provisión de bienes y servicios. También consideramos como resultados insatisfactorios al alto desempleo involuntario de recursos y, especialmente, de mano de obra –lo que constituye una falla de tipo macroeconómico, con consecuencias económicas y sociales gravosas- y a la distribución inequitativa de la capacidad de consumo entre los miembros de la sociedad .
Las comunidades se organizan bajo la forma de estados, lo cual les permite encarar en forma centralizada estas situaciones . En los estados federales hay distintos niveles de gobierno (dentro del ámbito nacional conviven un estado nacional, estados provinciales y estados municipales) lo que permite adaptar mejor la acción estatal en función del alcance geográfico del problema a resolver, considerando la existencia o no de economías de escala. Hay casos en que el problema que el mercado no resuelve bien se puede encarar en forma eficiente mediante la intervención pública en un área geográfica donde viven relativamente pocas personas: por ejemplo, la construcción, mantenimiento y alumbrado de las calles de un barrio determinado. En otros casos, la dimensión óptima es mayor; por ejemplo, cuando es necesario establecer una legislación para regular las transacciones financieras , lo eficiente es que dicha legislación se aplique a un sistema económico que incluya a muchas personas, porque eso facilitará las transacciones entre ellas, permitiendo mejores oportunidades de negocios que si los integrantes de cada pequeña comunidad sólo realizaran transacciones financieras entre ellos.
Los límites de los estados se han delimitado en general en función de cuestiones políticas e históricas, sin considerar el tamaño óptimo de la prestación de servicios públicos. Sin embargo, en estados de tamaño grande o mediano, la gran mayoría de las relaciones de cada miembro de la sociedad ocurre con miembros del mismo estado , con lo cual la existencia de estados nacionales y, en su caso, estados provinciales y municipales, permite enfrentar, no en forma óptima pero sí satisfactoria , gran parte de los desafíos relacionados con “fallas de mercado”.
Hay casos, sin embargo, en los cuales la dimensión óptima para resolver un problema es claramente superior al tamaño de los estados nacionales. En esos casos, las naciones deben resignarse a no resolver el problema, a menos que logren coordinar entre sí para resolverlo. Esa coordinación puede ser impuesta por una potencia dominante –o conjunto de países dominantes, en la medida en que tengan la suficiente cohesión entre ellos-, lo cual requiere, naturalmente, que tal potencia exista. Cuando ello no ocurre, la coordinación debe buscarse mediante acuerdos, que muchas veces implican trabajosas negociaciones en las cuales cada parte debe resignar intereses, porque se contraponen con los de otra parte. La necesidad de coordinación ha llevado a la creación de organismos internacionales, que constituyen asociaciones de estados de diferentes naciones.
Así, puede hablarse de varios niveles jurisdiccionales:
• El nivel “local” de gobierno. En la Provincia de Buenos Aires, este nivel corresponde a los municipios, que suelen estar divididos en localidades, pero las “delegaciones municipales” que suele haber en ellas constituyen una desconcentración, pero no una descentralización del poder municipal.
• El nivel provincial (o estadual, en países en los cuales en lugar de “provincias” hay “estados”, como Estados Unidos, Brasil o México).
• El nivel nacional.
• El nivel supranacional (o “multinacional”).
Esto sin perjuicio de la existencia de asociaciones regionales en función de objetivos comunes, que agrupen a varios municipios, a varias provincias o a varias naciones.
2. Los problemas públicos internacionales
Hay diversos casos en los que la resolución eficiente de problemas requiere ir más allá de los límites de un país, por ejemplo:
• Mantenimiento de la paz mundial. Los países individualmente gastan enormes cantidades de recursos en “defensa nacional”, es decir, en estar preparados por si otro los ataca, a pesar de que en la actualidad, la sociedad de la gran mayoría de los países no cree que sea conveniente provocar una guerra. Una coordinación global efectiva podría hacer bajar sustancialmente esos gastos y permitir que los recursos se utilicen en mejorar el bienestar social . Esto incluiría un mecanismo de resolución de disputas –diferente de las guerras- y el mantenimiento de una fuerza común, concentrada en las potenciales amenazas a la seguridad mundial (como el accionar de terroristas internacionales).
• Combate del delito: en este aspecto hay acciones concertadas internacionalmente, más concentradas en algunas cuestiones (como terrorismo internacional) que en otras. Estas acciones podrían mejorarse a partir de una mayor coordinación, lo que en algunos casos requiere también un acuerdo internacional para combatir determinadas prácticas ilegales. Un ejemplo es la evasión fiscal, que está protegida por la existencia de “paraísos fiscales”, respecto a los cuales hay acuerdo en considerarlos un problema, pero no hay suficiente acuerdo en acciones concretas para obligarlos a cooperar con las naciones que se perjudican por la evasión.
• Desafíos ambientales globales. En este momento, se destaca el problema del cambio climático –aumento de la temperatura atmosférica-, originado en emisiones de gases que causan el “efecto invernadero” . Existe consenso en la necesidad de realizar cambios en la estructura productiva y de consumo para disminuir estas emisiones, sobre la base de que los costos que acarreará al conjunto de la humanidad el cambio climático serán mayores que los costos en que se debería incurrir para disminuir las emisiones lo suficiente como para detener el cambio climático. Sin embargo, los costos que acarrea este cambio son globales, en tanto los costos de detenerlo son afrontados por cada país, al no haber una autoridad mundial con capacidad para imponer una distribución equitativa de los mismos. Así, cada país internaliza sólo una parte de los beneficios de las acciones que lleva a cabo en su territorio; la mayor parte beneficia a otros países, porque la atmósfera es un bien común. Esto lleva a que, a pesar de que se expresan muchas buenas intenciones, aparentemente las acciones concretas que se emprenden son insuficientes.
Sin perjuicio de ser el tema que más reacción internacional ha logrado –en función de su importancia económica y social- el del cambio climático no es el único desafío ecológico global a considerar. Por ejemplo, hay otras cuestiones ligadas a la protección de la biodiversidad (especies en peligro de extinción, preservación de equilibrio de ecosistemas), de las reservas estratégicas de agua potable y de suelos aptos para cultivos.
• Pobreza extrema. La generalidad de las sociedades aspira a eliminar la pobreza extrema –algunas de cuyas consecuencias son la desnutrición, las enfermedades evitables y el analfabetismo- como problema masivo, fundamentalmente por solidaridad, pero también por otras razones; se puede argumentar que la pobreza extrema derrama externalidades negativas sobre quienes no son pobres, pero están en contacto real o potencial con quienes la sufren. Cada país que cuenta con recursos suficientes –naciones de ingresos medios o altos- procura erradicarla de su territorio, para lo cual utiliza políticas de bienestar social y políticas anti-inmigración, estas últimas para evitar que los pobres de otros países entren a su territorio. Hay también esfuerzos públicos y privados dedicados a mitigar la pobreza en países ajenos, pero claramente son insuficientes. El mundo tiene, en su conjunto, recursos más que suficientes para reducir fuertemente la pobreza extrema, y probablemente la mayoría de la población estaría de acuerdo en hacerlo; sin embargo, cada país individual tiende a pensar que no es “su” problema. Así, se estima que alrededor de la quinta parte de la población mundial permanece en esta situación . Una acción coordinada global debería tender a dedicar sustancialmente más recursos que los que se dedican actualmente a combatir este problema.
• Estabilización macroeconómica global. Los países están relacionados entre sí a través de flujos comerciales y de capitales. La expansión económica de un país afecta positivamente a los demás, y las crisis en un país tienden a repercutir negativamente en el resto. Esto es especialmente cierto cuando se trata de un país grande, con importancia global: cuando en Estados Unidos el sobre-endeudamiento de entidades financieras y hogares comenzó a traducirse en cesaciones de pagos (años 2007-2008), los efectos se transmitieron a todo el mundo, provocando a nivel planetario recesión y desocupación de millones de personas. Pero aún en el caso de países chicos puede darse una transmisión de efectos negativos: cuando arreciaron los rumores de que Grecia no podría pagar sus deudas, el sistema financiero global tembló. Queda claro que, en el contexto de una marcada globalización, todos los países están interesados en la estabilización económica global.
• Enfermedades contagiosas: ante enfermedades como, por ejemplo, el SIDA, un país puede tomar medidas sanitarias en su territorio, pero no estará exento de contagios mientras que la enfermedad persista en forma masiva en otros países. Así, la salud pasa a ser un problema de todos, por lo cual se requiere coordinación internacional para luchar eficazmente contra las enfermedades transmisibles.
Además de externalidades, el tema suscita también solidaridad internacional. Es de destacar los fondos de ayuda para la salud en países pobres, como las iniciativas denominadas “Advanced Market Commitments”, a partir de las cuales se busca asegurar que el desarrollo de vacunas socialmente importantes para los países pobres sean rentables para los laboratorios que tienen la capacidad de desarrollarlas.
• Transmisión de información. La información puede tener un valor muy importante, y su transmisión no tiene costos marginales significativos; con lo que el mundo en su conjunto puede estar mejor a partir de la difusión de conocimientos. En función de eso, se realizan permanentemente reuniones sobre diversos temas especializados (congresos médicos, seminarios de economía, etc.) y hay un activo intercambio de información, principalmente en Internet. Gran parte de esta tarea de difusión de información la realiza el sector privado; pero el sector público también tiene un papel para jugar, especialmente en lo que hace a cuestiones que son de interés social, pero que no son atractivas para el sector privado .
3. Las herramientas de coordinación internacional
Si bien con frecuencia ha habido naciones que, a su turno, han sido o son consideradas la principal potencia mundial, nunca ha habido, estrictamente hablando, un país que domine el mundo. En las últimas décadas, Estados Unidos ha sido la potencia de mayor capacidad económica y militar; las hipótesis de una tercera guerra mundial han disminuido considerablemente, no sólo por los avances de la democratización (ya que históricamente han sido principalmente las pequeñas minorías dominantes las que han provocado las guerras, y los pueblos los que las han sufrido) sino también porque ningún país podría desafiar el poder militar de Estados Unidos, o al menos tendría mucho para perder si lo hace. Al mismo tiempo, Estados Unidos ha mantenido un liderazgo económico, siendo referencia casi indiscutible en cualquier acuerdo mundial que pretenda ser exitoso. Pero no hay un gobierno mundial; ni siquiera Estados Unidos está en condiciones de imponer sus decisiones, tiene que acordar con los demás.
Las herramientas para la coordinación son los acuerdos regionales (como la Unión Europea), los organismos multilaterales (como las Naciones Unidas) y los “grupos” de países, que constituyen una especie de clubes, con ingreso limitado (como el G-7 o el G-20). En todos los casos, se destaca la voluntariedad: los países son libres de participar o no.
3.1 Los acuerdos regionales se dan a partir de la voluntad de coordinación en una región. El más importante es sin duda la Unión Europea, no sólo por el tamaño de su economía (alrededor del 20% del PBI mundial) sino por el grado de avance, que se traduce en la unificación monetaria en gran parte de la región, en un mercado común (que implica, entre otras cosas, la libre circulación de personas al interior del mismo), en legislación común en muchos aspectos y en un tribunal de justicia con jurisdicción en toda la Unión. Otros acuerdos regionales incluyen el MERCOSUR en Sudamérica, el NAFTA en Norteamérica, la ASEAN en el sudeste asiático, etc.; pero su grado de desarrollo es muy inferior.
Si avanzaran a ritmo sostenido los acuerdos regionales, la coordinación global se facilitaría, ya que en lugar de tener que acordar entre aproximadamente 200 países, cada país le podría dar mandato a las autoridades de su región, de modo que los acuerdos se realicen entre los representantes de las regiones con relevancia mundial, cuyo número sería relativamente reducido. Pero no parece que esto fuera a ocurrir en un futuro cercano.
3.2 Los organismos multilaterales tuvieron inicio con la “Sociedad de las Naciones” en 1919, un intento fallido por preservar la paz mundial. Hoy en día existe un sistema de organismos, con centro en las Naciones Unidas (sucesora de la “Sociedad de las Naciones”), que se propone mantener la paz y la seguridad internacionales y lograr cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, en el marco del respeto a los derechos humanos y a libertades fundamentales.
A partir de las Naciones Unidas se estructura un gran número de organismos, programas y fondos , y en particular, los llamados “Organismos Especializados” y “Órganos Conexos”, que incluyen, entre otros, al Fondo Monetario Internacional (FMI, dedicado a la estabilización económica y financiera global), Banco Mundial (financiamiento del desarrollo), Organización Internacional del Trabajo (derechos laborales), Organización Mundial de la Salud, Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y la Organización Mundial de Comercio (OMC, ocupada de las normas que rigen al comercio entre países).
La OMC es uno de los mejores ejemplos de organismos que han logrado avances concretos muy importantes en la consecución de los objetivos para los cuales se ha creado (en este caso, la liberalización del comercio internacional), con una creciente representatividad (ya lo conforman 153 países). Pero, al mismo tiempo, sus negociaciones (organizadas en “rondas”) son extremadamente dificultosas y prolongadas, dada la dificultad de conciliar los intereses contrapuestos de los distintos países. La llamada “Ronda Doha” comenzó en el año 2001, y aún no concluyó (y no parece que vaya a concluir a corto plazo).
Un tema fundamental para los organismos multilaterales es cómo se establece el poder de voto de cada país. En la Asamblea General de las Naciones Unidas, de la que participan 192 naciones, cada una tiene un voto: vale lo mismo el voto de Estados Unidos que el de Costa de Marfil. Esto hace que sea el ámbito más representativo de la pluralidad de países, pero como en ese esquema los países más poderosos están en minoría, no es para ellos un foro primario para la toma de decisiones. Por ello, en los hechos sólo sirve para dialogar, y no para tomar acciones concretas de trascendencia internacional .
En cambio, en el FMI y en el Banco Mundial el voto se estableció en función del peso económico de los países; así, Estados Unidos, Europa y Japón tienen en conjunto mayoría . Eso le permite tener mayor relevancia. Sin embargo, el peso económico de las distintas naciones se ha modificado, especialmente a partir del fuerte crecimiento de China, India y otras naciones del sudeste asiático, sin que el poder de voto en el FMI haya tenido un cambio acorde. Esto le ha hecho perder legitimidad: los países no desarrollados, que tienen el 85% de la población mundial y producen aproximadamente el 46% del total mundial, en general no se sienten representados en el FMI .
Es de hacer notar que ningún criterio de votación tiene en cuenta la población que tiene cada país.
3.3 Los “Grupos” se han formado buscando una manera expeditiva de acordar. Estos “Grupos” se encaminan fundamentalmente a fijar posiciones unificadas, que en muchos casos luego se busca imponer en los organismos multilaterales.
Durante varios años, el más destacado de estos “grupos” fue el G-7, formado por Estados Unidos, Japón, Alemania, Reino Unido, Francia, Italia y Canadá, países que, tras la caída de la Unión Soviética en 1990, representaban más de la mitad del poder económico mundial. Con el tiempo se incorporó Rusia a algunas reuniones, con lo que se habló del “G-8”.
En la otra vereda (pero con mucha menos relevancia en la coordinación internacional) surgieron otras agrupaciones, como el G-24, que agrupa a países en desarrollo para discutir posiciones en temas de desarrollo y asuntos monetarios internacionales. Está conformado por 9 países de África, 8 de América Latina y el Caribe (incluidos Argentina, Brasil y México) y 7 de Asia, estando además China como observadora.
Paralelamente, en 1999 se formó el G-20 como foro de discusión económica más amplia: además de los países del G-7, incluye a los principales países no desarrollados (los denominados BRIC: Brasil, Rusia, India y China) y a México, Corea del Sur, Turquía, Arabia Saudita, Sudáfrica, Indonesia, Australia, Argentina y un representante de la Unión Europea, abarcando así a los países económicamente más importantes de cada región .
4. El G-20 como foro de diálogo entre países
En el año 2008, cuando estalló la crisis internacional, los no desarrollados ya explicaban la mitad del crecimiento mundial; y en 2009, cuando el sector privado de la generalidad de los países desarrollados atravesó una recesión, la demanda mundial fue sostenida principalmente por las acciones de estímulo de los países avanzados –a costa de llegar a niveles de déficit público casi inéditos en tiempos de paz, cuyo mantenimiento no es sostenible en el tiempo- y por los llamados “emergentes” asiáticos, principalmente China e India, que mantuvieron un sólido crecimiento económico. Quedó claro que, si se pretendía lograr una coordinación económica mundial, el ámbito apropiado no podía limitarse al G-7; entonces, se reimpulsó el G-20, a partir de reuniones periódicas de los presidentes de los países, de sus Ministros de Economía y presidentes de bancos centrales, y de grupos de trabajo creados para estudiar y proponer medidas respecto a distintos temas en discusión, especialmente aquellos que podrían llevar a nuevas crisis.
La principal preocupación, apenas superado el momento más crítico de la crisis internacional, es la coordinación macroeconómica global. Se fijó como objetivo la obtención de un crecimiento mundial fuerte, sostenible y balanceado, que no sea la simiente de futuras crisis y que tenga en cuenta el desarrollo de los países no desarrollados, de modo de tender a una convergencia en los niveles de vida. Parece claro que no hay países que puedan arreglarse solos; todos necesitan que a los demás les vaya bien. Pero el logro de una coordinación global eficaz es un arduo y difícil proceso.
Además, se armaron grupos destinados a:
a) Unificar criterios de regulación financiera. La importancia de este objetivo reconoce que la crisis financiera tuvo una de sus causas más importantes en la falta de una adecuada regulación en los países desarrollados. Los reguladores habían confiado en que los mercados, por sí solos, lograrían resultados socialmente óptimos, a pesar de los evidentes problemas de externalidades e información imperfecta que caracterizan a los mercados financieros. Con un sistema de “premios” a los ejecutivos basados en los resultados de corto plazo, y un esquema de medición de riesgos basados en análisis de firmas calificadoras que tenían incentivos para concluir que los riesgos eran bajos, las entidades financieras se endeudaron más allá de lo razonable, y en el contexto de la crisis debieron corregir bruscamente ese comportamiento, afectando el crédito a la economía real y provocando un pesimismo generalizado.
Como tareas especiales de este grupo, se plantean:
• El desarrollo de sistemas de contabilidad unificados, que faciliten el intercambio de información financiera;
• La identificación y presión sobre “Jurisdicciones no cooperativas” (concepto que incluye a los paraísos fiscales), con el objetivo de que todos los países participen del intercambio de información, no sólo con objetivos de regulación financiera, sino también de combate al delito.
b) Estudiar medios para hacer frente en forma cooperativa a las consecuencias negativas de los súbitos cambios en los movimientos de capitales, que pueden provocar crisis de balance de pagos (escasez de divisas) en países cuya moneda no resulta aceptada internacionalmente (como el nuestro), lo que los lleva a acumular reservas internacionales en grandes cantidades, con lo que sus recursos se dedican a financiar a los grandes países desarrollados (que son los que emiten las monedas que son consideradas “reservas internacionales”) en lugar de invertirse en el propio país.
c) Modificar el poder de voto y el funcionamiento de organismos como el FMI y el Banco Mundial, con el objetivo de aumentar la representación de los países no desarrollados, mejorar su eficiencia y revisar para qué sirven. Esto tiene en cuenta, entre otras cosas, que no estaban preparados para enfrentar una crisis como la que atravesó el mundo en 2008-2009, tanto en términos de disponibilidad de fondos como en la forma de encarar el problema.
d) Propiciar el desarrollo, especialmente de las naciones más pobres;
e) Acordar formas de financiamiento de las acciones encaminadas a mitigar el cambio climático;
f) Buscar medios para facilitar el uso de servicios financieros por parte del conjunto de la población, sobre la base de que eso contribuirá a la inclusión social de importantes sectores de la población.
En muchas de las cuestiones, lo que el G-20 (que no tiene una estructura de personal permanente) hace es apoyarse en la colaboración de instituciones internacionales existentes, como el FMI, el Banco Mundial, el FSB (Agencia de Estabilidad Financiera), el Foro Global sobre Transparencia Tributaria e Intercambio de Información, la OECD (Organización Económica de Cooperación para el Desarrollo), etc.
Las decisiones en el G-20 se toman por consenso (es decir, cada país puede, al menos en teoría, vetar las decisiones con las que no está de acuerdo), lo cual exige un esfuerzo muy importante de discusión para acordar los temas. La motivación de los miembros del G-20 para realizar ese esfuerzo se basa en la convicción de que la coordinación global es necesaria, y que el G-20 es, hoy por hoy, la principal herramienta para lograrla. Nadie está interesado en que fracase y, para ello, cada uno está dispuesto a aceptar que se tomen decisiones conjuntas que no sean necesariamente las que cada uno prefiere.
La utilidad del G-20 para enfrentar las crisis internacionales se evidenció cuando, en el contexto de las reuniones “cumbres” de noviembre de 2008 y abril de 2009, los líderes (en general, los presidentes de cada país) acordaron realizar simultáneamente medidas extraordinarias de impulso fiscal y monetario que, en definitiva, lograron detener la crisis e iniciar un proceso de recuperación. Pero la utilidad del G-20 post-crisis está aún por verse. Los acuerdos son dificultosos, pero existe la resolución de los principales líderes mundiales de demostrarle a la población que esta herramienta de coordinación puede ser útil.
Seguimos muy lejos de tener un gobierno mundial, que cobre impuestos y los aplique al funcionamiento de las soluciones a problemas globales como el cambio climático y la pobreza extrema; mientras tanto, los organismos regionales, los organismos multilaterales y los “grupos” de países son un sucedáneo, por ahora muy imperfecto.