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DEFINICIÓN

La mayor parte de las finalidades públicas requieren la ejecución de acciones que derivan en transacciones económicas y financieras, las cuales son volcadas oportuna y sistemáticamente en el presupuesto.

En su concepción moderna el presupuesto adquiere un carácter integral.

NO sólo como la expresión financiera del programa del gobierno sino como un instrumento útil para la programación económica y social, donde cada jurisdicción cumple su rol básico de productor de aquellos bienes o servicios con los que se posibilita cumplir los objetivos de la política presupuestaria.

Desde esta perspectiva, el presupuesto público es un proceso en el cual se:
- FORMULA
- APRUEBA
- COORDINA LA EJECUCIÓN
- EVALUA
el plan de gobierno para un período determinado, y que implica la producción de bienes y servicios para satisfacer necesidades.

Como puede verse, en la definición MODERNA de presupuesto la PLANIFICACIÓN forma parte del proceso presupuestario:
- Objetivos y metas
- Acciones (producción de bienes y servicios)
- Recursos reales necesarios (materiales, humanos)
- Recursos Financieros

(de arriba hacia abajo, si varían los recursos debo adaptar objetivos)

Asimismo, el CONTROL no sólo abarca las cuestiones de legalidad sino también la gestión que involucra responsabilidad en cuanto a eficacia, eficiencia y economía.

Esta definición es mucho más amplia a la tradicional, en la cual el presupuesto está compuesto únicamente por las autorizaciones a gastar y el cálculo de los recursos.
Idea de que "el presupuesto es la expresión, en términos financieros, de lo que el gobierno pretende llevar a cabo en un período determinado, por regla general, un año".



NORMATIVA


A nivel Nacional se adopta la definición sistémica o moderna de presupuesto a partir de la REFORMA de la Administración Financiera en 1992 que involucra además del sistema de presupuesto a los sistemas: de contabilidad, crédito público y tesorería, y el control interno y externo de la administración pública.
Un principio rector básico de esta reforma es la CENTRALIZACIÓN NORMATIVA Y DESCENTRALIZACIÓN OPERATIVA (se necesitan unidades técnico normativas centrales y unidades periféricas responsables de las acciones). En el caso del sistema presupuestario la ONP es el órgano rector y las oficinas de presupuesto de las jurisdicciones son las unidades periféricas

* La Ley Nro. 24.156 es la que sistematiza y establece las normas básicas de la administración financiera y el control, junto a los Reglamentos parciales Nº 1, 2, y 3.

* La Constitución Nacional
ARTICULO 4º: Se refiere a la parte financiera del presupuesto al señalar la obligación, para el Gobierno Federal, de proveer los gastos de la Nación e indicar al efecto, sus principales fuentes del financiamiento.
ARTICULO 75: se establecen las facultades del Congreso Nacional:
- En materia de recursos: impuestos, recursos coparticipables, deuda
- En materia de gastos.
- En relación a la Ley de Presupuesto anual.
Inc.8: Responsabilidad para fijar el presupuesto de la Administración Pública Nacional, determinando de hecho su periodicidad anual. De igual modo, se deja instituida la vinculación entre el presupuesto y la planificación al señalar que el presupuesto se debe formular considerando el programa general de gobierno y el plan de inversiones públicas.
ARTICULO 100: "Jefe de Gabinete de Ministros", además del manejo de los negocios de la Nación que en forma general se le asigna, en materia presupuestaria tiene la misión de remitir al Congreso Nacional el Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional, previo tratamiento en acuerdo de Gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo. De igual forma se le concede la competencia para hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la Ley de Presupuesto Nacional.
ARTICULO 85: Desde el punto de vista presupuestario, este artículo norma uno de los aspectos centrales del proceso presupuestario público, como lo es el Control Externo del Sector Público Nacional. A cargo de la Auditoría General de la Nación que ejerce el control de legalidad, gestión y auditoría, tanto de la administración central como descentralizada pública, así como la de aprobar o rechazar las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos.


A nivel Provincial rige la visión presupuestaria tradicional y está plasmada en la Ley de Contabilidad Nro. 7.764 y su Reglamento .
*Presupuesto está compuesto por las autorizaciones para gastar y el cálculo de recursos.
*No se determinan etapas presupuestarias ni técnicas (en nación 4 etapas y técnica Presupuesto por programas). Solo se incluye en la ley de contabilidad algunos de los temas que involucra la EJECUCIÓN del presupuesto.
*No está prevista la organización del sistema (en nación ONP y oficinas de presupuesto de las jurisdicciones)

Aún así, la Provincia viene adoptando desde hace algunos años la técnica de presupuesto por programas en casi la totalidad de jurisdicciones que componen la administración central y descentralizada. Esta técnica utiliza metodologías que se basan en


PERIODICIDAD DEL PRESUPUESTO


En el artículo 10 de la Ley 24156 se determina la periodicidad anual del presupuesto, al indicar que el ejercicio presupuestario comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año.
En el artículo 41, por su parte, se establece la caducidad del presupuesto al afirmar que las cuentas de recursos y gastos se cierran el 31 de Diciembre del año presupuestario y con posterioridad a esta fecha, no se podrán asumir compromisos ni devengarse gastos con cargo a ese ejercicio.

A nivel Pcial también es anual.


CONTINUIDAD EN LA EJECUCIÓN


Las jurisdicciones y entidades públicas, en cuyos presupuestos se contemplen créditos presupuestarios para contratar obras, bienes y servicios cuya ejecución excede el ejercicio presupuestario, deben incluir información sobre los recursos invertidos en años anteriores, los que se invertirán en el futuro y sobre el monto total del gasto así como los respectivos cronogramas de ejecución física.
En el Reglamento Parcial Nº 3 citado, se reafirma el principio cuando se indica a las jurisdicciones y entidades públicas que deben remitir a la Oficina Nacional de Presupuesto, en ocasión de presentar sus anteproyectos de presupuesto, información que contenga como mínimo: monto total del gasto, incidencia de éste en cada ejercicio fiscal, cronograma de financiamiento y de ejecución física.



ETAPAS DEL PROCESO PRESUPUESTARIO

El proceso presupuestario consta básicamente de 4 etapas: formulación, aprobación, ejecución y evaluación.

FORMULACION

1) PEN fija LINEAMIENTOS de la política presupuestaria
La formulación del presupuesto se debe basar en los lineamientos generales de la política presupuestaria del sector público (fijada anualmente por el PEN).
2) Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) comunica a las jurisdicciones los TECHOS PRESUPUESTARIOS según el cálculo de recursos del período.
3) Las jurisdicciones formulan sus ANTEPROYECTOS de presupuesto
La formulación de los anteproyectos de presupuesto se realizará en las instituciones.
Se debe efectuar sobre la base de metodologías que se adapten a las características operativas de diferentes grupos institucionales, guardando la uniformidad de la metodología de formulación.
Los presupuestos deberán contener todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio y deben mostrar el resultado económico y financiero de las transaccionas programadas:
- Los presupuestos de ingresos contendrán todas las fuentes de financiamiento, detallando los recursos que se prevén recaudar, las donaciones y crédito público y los excedentes de ejercicios anteriores. No se incluyen como recursos los impuestos nacionales que son coparticipados.
- Los presupuestos de gastos utilizarán la técnica de programación presupuestaria que posibilita adoptar decisiones tanto en términos de priorización en la producción de bienes y servicios, como en la asignación de los recursos reales y financieros necesarios. El uso de esta técnica permite llevar a cabo análisis de eficiencia y eficacia de la acción presupuestaria pública, tanto ex-ante como ex-post.

4) Análisis y ajuste de los anteproyectos por parte de la ONP.
La ONP recibe los Anteproyectos de Presupuesto de las distintas instituciones de la Administración Pública Nacional. El análisis de los anteproyectos de presupuesto será fundamental para que se conozca con anterioridad a su aprobación, la situación económico-financiera del organismo y el estado en que se encontrará a fin del ejercicio de aprobarse determinados niveles y composición de los recursos y gastos. Este análisis y el que se realice en función de la programación de ejecución serán los puntos de partida o parámetros para comparar lo proyectado con lo ejecutado y evaluar periódicamente la ejecución presupuestaria.
5) Elaboración del proyecto de Ley de Presupuesto por parte de la ONP
En base a esos anteproyectos, a un análisis exhaustivo de los resultados de los años anteriores y a las políticas y objetivos contemplados en los programas del gobierno lleva a cabo un proceso que culmina con la formulación del Proyecto de Ley de Presupuesto.
Proyecto es remitido (previa intervención de la Jefatura de Gabinete y el Presidente de la Nación) antes del 15 de septiembre a la Cámara de Diputados para su discusión y posterior aprobación del Congreso. (En Pcia el PE lo remite a la Legislatura antes del 31 de agosto).

Qué información debe contener el Proyecto de Ley ?
-Presupuesto de recursos de la Administración Central y organismos descentralizados, clasificados por rubros (impuestos, contribuciones, etc.) Recursos: todos los que se prevean recaudar (percibido) en el ejercicio, donaciones, créditos y excedentes de ejercicios anteriores.

-Presupuesto de gastos de cada jurisdicción y organismo descentralizado los que identificarán la producción y los créditos presupuestarios. Gastos: todos aquellos que se devenguen en el período (pagados o no).
-Créditos presupuestarios asignados a cada proyecto de inversión.
-Resultados de las cuentas corriente y de capital para la administración central, para cada organismo y para el total de la administración nacional.

Cuál debe ser su estructura?

-Disposiciones Generales: sólo se deben aplicar a las fases de aprobación, ejecución y evaluación presupuestaria, no pudiendo contener normas de carácter permanente ni derogar leyes vigentes, crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos.

-Presupuesto de Recursos y Gastos de la Administración Central.

-Presupuesto de Recursos y Gastos de los organismos descentralizados.

El Proyecto debe estar acompañado de un mensaje que contenga los objetivos a alcanzar, las explicaciones de la metodología de estimación de recursos y de las autorizaciones a gastar.
6) Aprobación de la Ley de Presupuesto
La culminación de la etapa de formulación será la aprobación de la Ley de Presupuesto de la Administración Nacional y la aprobación de los proyectos de presupuesto de las empresas y sociedades del estado.
• Cuánto dinero se estima recaudar a través de los diferentes impuestos y de las cargas sociales.
• Qué programas, proyectos y actividades se realizan en las instituciones públicas y cuál es el gasto asociado.
• Qué cantidad y cuánto cuesta el personal de esos organismos.
• Cómo se distribuyen los gastos en salud, defensa, educación y para otros fines.
• Qué inversiones se realizan.

LEY PRESUPUESTO 2002 - Ley 25.565 (Ejemplo)
GASTOS
 

CALCULO DE RECURSOS

RESULTADO FINANCIERO

 EJECUCION

1) Los créditos presupuestarios con los niveles de agregación que haya aprobado el Congreso constituyen el límite máximo de las autorizaciones disponibles para gastar.

2) Distribución administrativa de los créditos por el Jefe de Gabinete
*Por disposición administrativa el jefe de gabinete distribuye a cada jurisdicción los créditos presupuestarios aprobados en la ley de presupuesto.
Las autorizaciones de cuotas de compromiso se distribuyen a nivel de jurisdicción o entidad, por servicio, fuente de financiamiento y por objeto del gasto:
-En el caso de los gastos en personal, en bienes de consumo, en servicios no personales y en bienes de uso, los niveles de asignación de las cuotas se fijan a nivel de inciso, permitiendo la asignación libre de gastos dentro de las partidas que los conforman.
-En el caso de las transferencias al sector privado, el límite se da en la partida parcial (garantizar montos a diferentes tipos de instituciones (culturales, académicas, de enseñanza), empresas (cooperativas por ejemplo) y sectores de población (jubilaciones, pensiones, ayuda social a personas, etc).
-En el caso de las transferencias con destino al sector público y al exterior, el límite es más flexible y está a nivel de partida principal (total asignado a administración nacional, universidades, sector externo, etc.).
-Para activos financieros el nivel es partida principal (monto asignado a acciones, préstamos, etc.).
-En cuanto al servicio de la deuda el límite es a nivel de partida parcial indicando los montos a asignar a intereses de corto plazo, de largo plazo, amortización de deuda, comisiones, etc.), esto marca inflexibilidad en cuanto a posibilidad de reasignar fondos desde un tipo a otro de pago por deudas o préstamos.

*Luego, es necesario que los créditos presupuestarios u autorizaciones a gastar se distribuyan internamente a nivel de los diversos programas. Muchas veces esto no se hace.
3) Modificaciones presupuestarias
Pueden modificarse los créditos presupuestarios? SI
Se trata de las llamadas MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS
*Sólo el Congreso está autorizado a realizar modificaciones que:
- afecten el monto total de presupuesto y endeudamiento
- impliquen aumentos de gastos corrientes en detrimento de los de capital
- impliquen variaciones en finalidades (salud, educación, etc.)
límite del Congreso: toda ley que autorice gastos no previstos debe especificar las fuentes de financiamiento. (idem en Pcia.)
Excepción: el PE puede disponer autorizaciones para gastar no previstas en casos de fuerza mayor (epidemias, inundaciones, etc.)
*El resto de las modificaciones presupuestarias puede realizarlas el jefe de gabinete o las jurisdicciones (por delegación del jefe de gabinete). En este último caso deben notificarse a la ONP que debe expedirse a favor o en contra de la modificación.

4) Asignación de cuotas de compromiso (trimestral) y devengado (mensual) (pago)

-Las autorizaciones de cuotas de compromiso y de devengado son realizadas por el Subsecretario de Presupuesto, pudiendo hacerlo el Director de la ONP si se trata de montos de hasta X$ (en 2002 $250.000).
-El monto de las cuotas trimestrales tienen en cuenta los recursos recaudados y el saldo de créditos presupuestarios, teniendo en cuenta las modificaciones presupuestarias realizadas.

CUANDO SE GASTA UN CREDITO?

*En Nación: momento de devengado. Con el compromiso se afecta preventivamente.

*En Pcia: momento del compromiso. Con el compromiso los créditos se afectan definitivamente a la realización de un gasto.

Mandado a pagar: luego de la liquidación se manda a pagar a través de la correspondiente orden de pago (documento que dispone la entrega de los fondos).

LOS RECURSOS SON LOS EFECTIVAMENTE INGRESADOS: los percibidos.(tanto en Nación como en Pcia).
En Nación, para los organismos descentralizados, se utiliza criterio de devengado.

-NO se pueden adquirir compromisos para los que no queden saldos disponibles de créditos presupuestarios.
-NO se pueden disponer de créditos presupuestarios para una finalidad distinta a la prevista.
- Dentro de la cuota asignada al trimestre, se puede disponer libremente de los saldos mensuales, los cuales pueden trasladarse al mes siguiente dentro del trimestre en ejecución.


El cierre de cuentas de recursos y gastos: es al 31/12.

A partir de dicha fecha no pueden comprometerse ni devengarse gastos con cargo al ejercicio anterior.
Los gastos devengados y no pagados se cancelan al año siguiente con las disponibilidades existentes en caja y bancos. (NO existen residuos pasivos)

En Pcia Residuos pasivos: gasto comprometido que no tiene orden de pago (las órdenes caducan al cierre del ejercicio). Deberán tener orden de pago en el siguiente ejercicio de lo contrario perimen.

5) Programación de la ejecución física y financiera del presupuesto

*Obligatoriedad de las jurisdicciones y entidades públicas de programar la ejecución física y financiera del presupuesto. En Provincia NO.

*Implica prever mensual y trimestralmente las realizaciones temporales en términos de productos y/o servicios y de recursos reales y financieros necesarios para llevarlos a cabo y para contar en tiempo y forma con los recursos necesarios.
Es importante para evitar postergaciones de los pagos, mantener la liquidez necesaria en caja, y en caso de no ser posible prever el momento en que se producirán los déficits.

*Las jurisdicciones y entidades del Poder Ejecutivo Nacional deben remitir tal programación a la ONP.

*Dicha programación será ajustada:

-El monto total de las cuotas de compromiso fijadas para el ejercicio no podrá superar el monto de los recursos recaudados.
- Si disminuyen los recursos se ajustarán proporcionalmente los créditos presupuestarios.

EVALUACIÓN (ONP)
*La evaluación de la gestión presupuestaria se realiza durante y al fin de ejercicio.
*Teniendo en cuenta los objetivos que se alcancen y los resultados que se obtengan y se evaluará la eficiencia y eficacia de la respectiva administración.
*Análisis crítico de los resultados físicos y financieros, intepretación de los desvíos entre lo programado y lo realizado.
*Da recomendaciones.
*Parámetros fundamentales en la evaluación:
-política presupuestaria
-informes de análisis sobre los proyectos de presupuesto
-presupuesto aprobado y sus modificaciones
-cuotas establecidas
-metas programadas.